В соответствии с утвержденным планом действий Правительства Российской Федерации главной целью социально-экономической политики является повышение уровня жизни населения, а также восстановление экономической и политической роли страны в мировом сообществе. Выполнение поставленных целей возможно лишь при условии достижения устойчивого экономического роста. Но видимые улучшения в экономике страны и даже наметившиеся темпы роста, как отметил В.В. Путин в своем обращении к Федеральному Собранию 8 июля 2000 г., еще далеки от желаемых. Достигнутое равновесие является в большей степени следствием благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры, а не внутренних позитивных изменений. Преодоление кризисной ситуации и достижение социального и экономического благополучия в долгосрочной перспективе возможно только при условии коренной модернизации экономики, для чего необходим более высокий, чем существующий, уровень инвестиций. В связи с этим одним из приоритетных направлений экономической политики становится создание в стране благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата.
Для выполнения
задачи улучшения инвестиционного климата в плане действий Правительства РФ
предусмотрено принятие ряда Федеральных законов, направленных на:
·
совершенствование
законодательства о государственной регистрации внешнеэкономической
деятельности;
·
упрощение
процедур согласования и получения разрешительной документации на реализацию
инвестиционных проектов с введением правила «одного окна»;
·
определение
единого перечня лицензируемых видов деятельности и сокращение их числа;
·
разработку
основных направлений развития бухгалтерского учета в РФ;
·
введение
единых требований к деятельности по управлению активами инвестиционных фондов,
паевых инвестиционных фондов, негосударственных пенсионных фондов и страховых
компаний и др.
Проблема улучшения инвестиционного климата появилась в начале 1990-х гг., когда в стране начались преобразования, направленные на переход к рынку. Необходимость структурной перестройки требовала больших инвестиций, а нарастающий кризис не только мешал их притоку, но и стимулировал отток капитала за границу. В настоящее время отток капитала из страны превышает в пять раз приток прямых инвестиций.
Инвестиционный климат формируется из двух компонентов:
· уровня инвестиционного потенциала страны, который характеризует объективные возможности страны и выражается в количественных показателях (природные ресурсы, наличие и уровень квалифицированной рабочей силы, производственные фонды, степень развития инфраструктуры);
· уровня некоммерческих рисков, которые формируют конкретные условия деятельности инвесторов и показывают качественные характеристики экономического и социального состояния страны.
С одной стороны, принято считать, что Россия обладает высоким инвестиционным потенциалом (природные ресурсы, дешевая рабочая сила, в том числе квалифицированная, наличие высокотехнологичных (оборонных) отраслей, а также большой потенциальный рынок сбыта). Но, с другой стороны, в России не развита инфраструктура, низкие производительность и культура труда, нет квалифицированного управляющего персонала, устарели производственные фонды. Эти факторы свидетельствуют о худшем состоянии инвестиционного потенциала страны, чем принято считать.
Некоммерческие риски - вторая составляющая инвестиционного климата - также остаются высокими. Именно негативное влияние некоммерческих рисков должно быть устранено в первую очередь (наращивание инвестиционного потенциала в короткие сроки невозможно). Следовательно, первоочередные меры по улучшению инвестиционного климата должны быть направлены на создание системы гарантий от некоммерческих рисков для отечественных и иностранных инвесторов.
Под инвестиционными рисками понимается вероятность недостижения планируемых результатов инвестиционной деятельности. В зависимости от причин возникновения и возможностей устранения или компенсации инвестиционные риски делятся на:
· коммерческие, которые проявляются только на уровне отдельного предприятия или проекта и связаны со специфическими особенностями каждого проекта, компании или коммерческой деятельности;
· некоммерческие, связанные с внешними по отношению к инвестору общестрановыми условиями инвестирования, влияющие в равной степени на все инвестиционные проекты в стране. Надо отметить, что некоммерческие риски могут быть как общестрановыми, так и региональными или отраслевыми (распространять свое влияние на все проекты, осуществляемые соответственно в регионе или в отрасли).
Страхование рисков как коммерческих, так и некоммерческих необходимо при осуществлении инвестиционных проектов. Если страхование коммерческих рисков осуществляет сам инвестор с помощью собственных фондов или страхуя их в частной страховой компании, то защита от некоммерческих рисков - это задача государства, которое должно гарантировать инвесторам экономическую, политическую и социальную стабильность. Такие гарантии предоставляются инвесторам во всем мире. Отличие состоит только в том, что в развитых странах гарантии от политических рисков предоставляются для всех инвесторов и закрепляются в общем инвестиционном законодательстве, а в развивающихся странах и странах с переходной экономикой такие гарантии предоставляются лишь иностранным инвесторам в специальном законодательстве об иностранных инвестициях*.
Для устранения некоммерческих рисков необходимо создать единую систему гарантий инвесторам. В настоящий момент существуют лишь отдельные меры по обеспечению гарантий частным инвесторам от некоммерческих рисков. В частности, для решения этой проблемы был создан Бюджет развития РФ (предполагается выдать 50 млрд. руб. гарантий под коммерческие кредиты), в некоторых регионах также создаются в рамках бюджетов гарантийные фонды, которые осуществляют страхование некоммерческих рисков. Однако в большинстве субъектов РФ вообще не осуществляется программа гарантий, либо она не имеет законодательного оформления. Кроме того, Россия входит в Многостороннее агентство по инвестиционным гарантиям (МИГА). Агентство страхует все политические риски, ряд других некоммерческих рисков, а также предоставляет инвесторам информацию по стране и осуществляет консультации. Но существует ряд недостатков: гарантии МИГА ограничиваются 200 млн. долл. на одну страну, а каждый проект может быть застрахован не больше чем на 50 млн. долл. (страхуется только часть проекта). Эти меры действуют выборочно и их недостаточно для привлечения необходимого объема инвестиций. В России до сих пор не создано учреждение, выдающее гарантии инвесторам, как это делают Международная финансовая корпорация, Международный союз страховщиков кредитов и инвестиций, и также национальные агентства. Необходимость создания подобного агентства в России очевидна. Более того, план его создания уже существует. Предполагается назвать новое учреждение Российским агентством по страхованию и гарантированию инвестиций. В его функции должно входить страхование как коммерческих, так и некоммерческих инвестиционных рисков. Этот проект до сих пор не осуществлен в силу многих причин, одной из которых является отсутствие средств.
Наряду с уже существующими мерами по гарантированию политических рисков разрабатываются новые проекты, призванные улучшить инвестиционный климат в стране, в том числе с участием международных организаций. Одним из новых решений стала схема, разработанная Всемирным банком и Правительством РФ для стимулирования притока частных иностранных инвестиций в приоритетные проекты и сектора российской экономики - joint World Bank - Government Russia Non-Commercial Risk Guarantees. Эта программа направлена на поддержку коммерчески выгодных проектов с помощью страхования их от некоммерческих рисков. Правительство обязуется компенсировать потери, связанные с некоммерческими рисками, а Всемирный банк гарантирует выплату в случае, если Правительство не выполнит свои обязательства.
Такой механизм был впервые применен в проекте «Морской Старт» и помог привлечь 100 млн. долл. в высокотехнологичные отрасли российской экономики только за первый год. Этот проект заключался в переоборудовании морской платформы, расположенной в международных водах Тихого океана возле экватора для запуска с нее коммерческих спутников. Для выполнения этой задачи компаниями «Боинг» (США, 40%), Ракетно-космической корпорацией «Энергия» (Россия, 25%), «Кварнер мэритайм» (Норвегия, 20%) и «Южное» (Украина, 15%) было образовано международное совместное предприятие «Си лонч лимитед партнершип». В рамках проекта предполагалось использование высокотехнологичных ракет-носителей и пусковых систем, создаваемых только на Украине и в России. Но ни РКК «Энергия», ни компания «Южное» не имели достаточных средств или доступа к долгосрочным коммерческим банковским кредитам, необходимым для финансирования производства в рамках проекта «Морской старт». Поэтому необходимые кредитные ресурсы на сумму 200 млн. долл. были предоставлены консорциумом 14 транснациональных банков под гарантию Всемирного банка. Кредитные средства, так же как и гарантии, делились равными частями между Россией и Украиной. Гарантии Всемирного банка распространялись на политические риски, связанные с инвестициями в российские и украинские предприятия, необходимыми для производства ракет-носителей и соответствующего оборудования. Соответственно были подписаны соглашения между Всемирным банком и Правительствами РФ и Украины о возмещении средств Всемирному банку в случае выплаты им гарантийного покрытия.
В настоящее время Правительство РФ и Всемирный банк завершают подготовку Программы гарантий по некоммерческим рискам для угольной и лесной отраслей промышленности. Главная цель проекта - помочь промышленным предприятиям России финансировать основной и оборотный капитал для восстановления производства, экспорта и уровня занятости, а также создать альтернативные рабочие места в угольном секторе. Этой программой предполагается выдача гарантий по некоммерческим рискам (под которыми понимаются политические риски, связанные с действиями Правительства) на сумму 200 млн. долл. Исследования рынка показали, что такие гарантии могли бы уменьшить те политические риски, которые имеют большое значение для потенциальных владельцев гарантии, а значит, могли бы помочь привлечь значительные суммы в коммерчески выгодные проекты в предприятия угольной и лесной отраслей России.
Этот проект был одобрен Советом директоров Всемирного банка. Ожидается, что Гарантийная программа начнет эффективно работать к концу 2000 г. - началу 2001 г. Исполнительным органом Гарантийной программы является Федеральный центр финансирования проекта.
Гарантийная программа состоит из взаимных обязательств нескольких сторон:
1. Федеральный центр финансирования проекта (ФЦФП), действующий от лица Федерального правительства.
2. Владелец гарантии.
3. В некоторых случаях третья сторона - кредитор, которому должна быть выплачена сумма по гарантии.
4. МБРР.
5. Банк-агент (действует от лица владельца гарантии).
ФЦФП выступает в «Гарантийном контракте» агентом Федерального правительства по выдаче гарантий, а также проводит мониторинг для определения потенциальных политических рисков с целью предотвращения или смягчения их последствий. ФЦФП берет на себя ответственность изучать любые уведомления о некоммерческих рисках и вырабатывать механизм решения проблемы. Если из-за застрахованного некоммерческого риска владелец гарантии не может выплатить кредит, то ФЦФП несет ответственность за невыплаченную сумму.
Гарантия МБРР обеспечивает обязательность выплаты покрытия владельцу гарантии в случае ответственности ФЦФП. Если МБРР производит выплаты, то они компенсируются Российской Федерацией. МБРР использует Агентский банк для любых действий МБРР в отношении владельца гарантии, включая выплаты по гарантиям.
Все проекты, поддерживаемые Гарантийной программой, должны финансироваться иностранными займами, выплата которых обеспечивается Гарантийным контрактом. Все застрахованные случаи должны также отвечать другим критериям, выработанным ФЦФП и Всемирным банком.
Структура
Гарантийной программы
1. Гарантийный контракт между владельцем гарантии и ФЦФП (агентом Федерального правительства). По этому контракту ФЦФП берет на себя ответственность за суммы кредитов, которые не могут быть выплачены в силу наступления определенных некоммерческих рисков.
2. Гарантийное соглашение между МБРР и банком-агентом владельца гарантии, по которому МБРР обязуется в определенных случаях выплатить сумму владельцу гарантии, которую не выплатил ФЦФП по Гарантийному контракту.
3. Агентское соглашение между банком-агентом и владельцем гарантии, по которому банк-агент обязуется действовать агентом владельца гарантии в рамках Гарантийного контракта.
4. Проектное соглашение между ФЦФП и МБРР, по которому ФЦФП и МБРР оговаривают требования МБРР по управлению Гарантийной программой Федеральным центром финансирования проекта.
5. Соглашение о возмещении между МБРР и РФ, по которому РФ обязуется выплатить МБРР возмещение за суммы, которые банк выплатит по Гарантийному соглашению.
6. Региональные соглашения заключаются в случаях, когда Федеральное правительство считает это необходимым, между Федеральным правительством и администрациями республик, регионов, областей, которые попадают под действие Гарантийного контракта.
Для осуществления
проекта предусмотрен следующий механизм. В контракте гарантии определяются
конкретные «застрахованные риски» (см. ниже), по которым будет выплачиваться
возмещение. Когда застрахованный риск, по которому согласно Контракту гарантии несет
ответственность ФЦФП, произошел, владельцу гарантии требуется уведомить ФЦФП
относительно произошедшего «контрактного случая». После этого ФЦФП в течение
оговоренного срока должен попытаться решить проблему. Если это не удалось, то
проводится встреча «назначенных представителей» для выработки решения, также
могут быть проведены дальнейшие встречи с официальными лицами Министерства
экономического развития и торговли или Министерства финансов. Если все эти меры
не приводят к решению проблемы в установленные Гарантийным контрактом сроки и
застрахованный риск приводит к «застрахованным потерям», то наступает
«страховой случай», и ФЦФП должен быть уведомлен об этом. При этом должны быть
применены все пути решения проблемы, которые еще не были задействованы. Если и
это не приводит к положительному результату, то вопрос может быть улажен
подписанием соглашения об урегулировании, или может быть подан иск любой
стороной в арбитражный суд в Стокгольме (Швеция).
Если обязательство
ФЦФП подтверждено в подписанном соглашении об урегулировании или арбитражным
судом, то ФЦФП должен произвести платеж в пользу владельца гарантии в течение
30 дней. Если ФЦФП не выполняет этого обязательства, то МБРР по Гарантийному
соглашению и, соответственно, Агентскому соглашению должен будет осуществить
платеж банку-агенту, действующему от лица владельца гарантии. МБРР имеет право
осуществить выплату по требованию в надлежащей форме без дополнительного
изучения вопроса.
Гарантийный контракт
будет охватывать риски, связанные с Федеральными органами управления, включая
Государственную Думу и Центральный Банк. Он также может охватывать риски,
связанные с региональными органами власти (исключая транспортные риски в
определенных регионах) в случаях, когда эти регионы заключили соглашение с Министерством
финансов о возмещении Федеральному бюджету любых потерь, связанных с действиями
региональных властей и когда они согласны оказывать помощь ФЦФП в осуществлении
контрольных функций.
По Гарантийной программе ФЦФП
выполняет следующие функции:
1. Действует в роли
агента Федерального правительства, выдавая гарантии и подписывая Гарантийные
контракты.
2. Управляет
Гарантийной программой от имени Федерального правительства, включая все
функции, устанавливаемые Гарантийным контрактом.
3. Регулирует контрактные
и потенциальные страховые события, прежде чем они приведут к ответственности по
Гарантийному контракту.
4. Несет
ответственность вместе с МБРР и осуществляет оценочные и контрольные функции по
согласованию с ним.
5. Публикует
информацию о Гарантийной программе.
6. Вместе с
регионами, входящими в Гарантийный контракт, несет ответственность за контроль
и управление программой.
Контроль над ФЦФП осуществляется межминистерской рабочей группой.
Всемирный банк
осуществляет следующие функции:
1. Заключает Гарантийный контракт с банком-агентом.
2. Рассматривает документы при заключении контрактов гарантии и дает согласие на их выдачу, а также изучает документы и дает указания банку-агенту относительно подписания Агентского соглашения с владельцем гарантии.
3. Несет ответственность вместе с ФЦФП относительно оценки и текущего контроля по Гарантийному контракту.
4. Обеспечивает техническую поддержку Гарантийной программе.
Гарантийный
контракт
Гарантийный контракт может заключаться в двух формах: трансакционной и проектной. Первая форма используется в случаях, когда гарантия предоставляется по кредиту для финансирования отдельной сделки или серии связанных сделок. Проектная форма используется в том случае, когда гарантия связана с кредитом, используемым для финансирования проекта, включающего несколько различных контрактов.
Например, когда
Гарантийный контракт заключается для гарантирования потока отсроченных платежей
по соглашению между российской бумажной фабрикой и иностранным заводом на
приобретение оборудования, обеспеченных встречным соглашением с иностранным
потребителем на покупку бумаги, удобнее использовать трансакционную форму
контракта. В этом случае кредитом, по которому предоставляется гарантия,
являются отсроченные платежи (фирменный кредит) за поставленное оборудование.
Если Гарантийный
контракт заключается для обеспечения кредита, который берется для
финансирования постройки новой угольной шахты только созданной акционерной
компанией, тогда используется проектная форма контракта. Здесь кредитом, по
которому предоставляется гарантия, является коммерческий заем.
Каждый Гарантийный
контракт может быть заключен для обеспечения только одного кредитного
соглашения. Если проект предусматривает более чем одно кредитное соглашение, то
тогда должны быть заключены отдельные Гарантийные контракты для каждого
кредита.
Проектная форма
Гарантийного контракта имеет некоторые отличия. Осуществление проекта всегда
связано с заключением различных контрактов на каждой его стадии. В момент
вступления Гарантийного контракта в силу владелец гарантии еще может не знать
обо всех контрактах, которые будут заключены. В таком случае предусматривается
особая схема страхования. Вместо заранее согласованных застрахованных
контрактов, как в случае трансакционной формы контракта, оговаривается лишь
максимальная сумма гарантийного покрытия, которая может быть выплачена.
Владелец гарантии свободен в выборе контрактов, связанных с проектом и входящих
в Гарантийный контракт (регистрируемый контракт), а также в оценке их стоимости
(регистрационная стоимость). Соответственно, сумма регистрационных стоимостей
всех регистрируемых контрактов не должна превышать максимальную сумму гарантии
в данный момент времени. Когда заканчивается срок действия одного из
регистрируемых контрактов, он может быть заменен другим контрактом с тем
условием, что регистрируемая стоимость останется в заранее определенных
пределах. С одной стороны, регистрация контрактов позволяет ФЦФП проводить
мониторинг, а с другой - ФЦФП сталкивается с необходимостью отслеживать
множество контрактов. Предусматриваемые контрактом ограничения на сумму
застрахованных убытков и платежи, вычисляемые на основе «регистрируемой
стоимости», побуждают владельца гарантии регистрировать только наиболее важные
для успеха проекта контракты, а также наиболее подверженные застрахованным
рискам.
К застрахованным рискам по данной программе
относятся:
·
Невозможность конвертировать и переводить валюту. Действия Правительства, препятствующие в течение
не менее 90 дней плательщику или владельцу гарантии осуществить конвертацию
рублей для платежа или перевести деньги за границу.
·
Экспроприация. Действия Правительства, которые в
течение не менее 90 дней лишают:
- владельца гарантии или его партнера
по контракту товаров, по поводу которых был заключен контракт;
- имущества, в результате чего
невозможно продолжение коммерческой деятельности;
- владельца гарантии или другого
заемщика фондов, необходимых для обслуживания и выплаты кредита.
·
Наложение ареста или ограничений на
импорт товаров, их продажу или экспорт. Действия Правительства, которые на срок не менее 90
дней накладывают арест на товары, которые должны быть поставлены по
застрахованному контракту или вводят новые существенные ограничения на импорт,
продажу или экспорт таких товаров из России.
·
Война или гражданские волнения, которые приводят к уничтожению
товаров, которые должны быть поставлены по застрахованному контракту, или к
невозможности продолжать деятельность в течение 90 дней и больше.
·
Выдача или отзыв лицензии. Отказ Правительства выдать или
продлить лицензию, которая предусматривалась сторонами контракта заранее.
·
Введение новых налогов или повышение
ставок уже существующих налогов.
·
Невозможность транспортировки товаров. Такие действия Правительства, в
результате которых затрудняется или становится невозможным перевозка и хранение
товаров, которые должны быть поставлены по застрахованному контракту.
Существует ряд исключений из обязательств ФЦФП за
застрахованные риски.
Основные причины,
по которым ответственность с ФЦФП может быть снята:
1. Если существуют неразрешимые противоречия между сторонами страхового контракта в определении существенности любого застрахованного риска.
2. Если застрахованный риск можно было устранить самому владельцу гарантии или застрахованному лицу, или в силу банкротства этих лиц.
3. Если застрахованный риск возникает из недискриминационных официальных мер, распространяемых на всех лиц, действующих на территории России, и предпринимаемых для достижения нормальных правительственных целей.
4. Если владелец гарантии или застрахованное лицо имеют разногласия с российскими законами, включая лицензионные, если они предусмотрены российским законодательством.
5. Если убытки покрываются страховым полисом.
Платежи,
осуществляемые владельцем гарантии в пользу РФ, состоят из:
1. Единовременной выплаты (комиссии), которая рассчитывается на основе максимальной гарантийной суммы, которая может быть выплачена по контракту.
2. Ежегодных платежей, рассчитываемых на основе невыплаченного гарантийного покрытия в конкретный момент времени, которое будет уменьшаться в соответствии с осуществлением выплаты застрахованного кредита (то есть платежи за неиспользованную часть гарантии). Платежи осуществляются два раза в год авансом. В случае проектной формы гарантии ежегодные платежи состоят из двух компонентов. Первый также основывается на невыплаченном гарантийном покрытии в каждый момент времени. Второй компонент называется «поддерживающий компонент» и рассчитывается на основе суммарной невыплаченной «регистрируемой стоимости» в данный момент времени.
Действие
Гарантийного контракта прекращается:
1. Когда прекращается обязательство по кредиту.
2. Через 15 дней после дня оплаты платежей РФ, если любая их часть осталась невыплаченной.
3. После выплаты максимальной суммы по застрахованным потерям.
4. Через 10 дней после уведомления о нарушениях договора, которые остались неисправленными.
Новая программа гарантий имеет несколько особенностей:
1. Носит отраслевой характер, что позволяет стимулировать приток инвестиций в приоритетные направления.
2. Предоставляет гарантии иностранным инвесторам, осуществляющим проекты на территории РФ. Это позволяет привлечь в условиях недостатка внутренних капиталовложений необходимые инвестиции из иностранных источников.
3. Главная черта проекта - участие Всемирного банка. В условиях политической нестабильности гарантия международной организации является необходимым условием для привлечения иностранного капитала в российскую экономику.
Новая схема с участием такой международной организации, как Всемирный банк, положительно влияет на инвестиционный климат в стране, позволяя привлечь иностранный капитал в приоритетные области экономики. Однако необходимость существования такой схемы свидетельствует о недоработках законодательства, призванного гарантировать инвестору стабильность его деятельности на территории РФ. В частности, гарантии инвесторам предоставляет так называемая «дедушкина оговорка», предусматривающая компенсацию для инвесторов в случае изменений в законодательстве, ухудшающих условия их деятельности. Но действующий в настоящее время Закон «Об иностранных инвестициях» (статья 9) распространяет действие оговорки лишь на приоритетные инвестиционные проекты, вводя при этом список исключений, на которые оговорка не распространяется. Кроме того, такая гарантия предоставляется в течение срока окупаемости проекта, но не более семи лет, этот срок может быть продлен лишь для крупных приоритетных проектов, стоимостью более 1 млрд. руб. Учитывая проводимую политику улучшения инвестиционного климата, представляется целесообразным не введение многочисленных ограничений, а предоставление всем инвесторам гарантии стабильности и защиты от некоммерческих рисков. До сих пор находится в разработке проект создания государственного органа по страхованию коммерческих и некоммерческих рисков. Несмотря на провозглашенную политику привлечения инвестиций, реальные меры разрознены, нет единого представления о том, какая система стимулирования инвестиций должна быть реализована, нет ясного, проработанного плана изменения законодательства. Наряду с отраслевыми гарантийными программами, призванными решить острые проблемы отдельных секторов экономики, необходимо создать благоприятные условия для всех инвесторов, действующих на территории РФ. Только такие меры могут обеспечить приток инвестиций, необходимых для модернизации экономики.
Правительство России уже проводит реформы законодательства для обеспечения прав собственности и гарантирования инвестиций, создавая тем самым базу для привлечения инвестиций в экономику. В ближайшие годы национальная система еще только будет формироваться, а значит, не сможет эффективно работать. Поэтому наряду с проводимыми преобразованиями положительным и стимулирующим фактором в процессе улучшения инвестиционного климата является сотрудничество Всемирного банка и Российского правительства. Новая программа позволит привлечь иностранных инвесторов в приоритетные отрасли в период реформ.
Ольга ШИРОКИХ,
старший научный сотрудник
Всероссийского научно-исследовательского института внешнеэкономических связей
Литература
1. А. Шахназаров, И. Гришина, И. Ройзман. Национальная система гарантирования инвестиций на региональном уровне. Ж. Инвестиции в России. № 12, 1999.
2. В. Рудашевский, А. Львов, М. Фурщик. Вернуть инвестора не только нужно, но и можно. Ж. Инвестиции в России. № 1, 1999.
3. Российская газета. № 133 от 11.07.2000, № 151 от 05.08.2000.
* В России такими законами, регулирующими инвестиционную деятельность, являются Законы «Об иностранных инвестициях в РФ», «Об инвестиционной деятельности в форме, осуществляемой в форме капитальных вложений», «О соглашениях о разделе продукции».