Свободные
экономические зоны сегодня не только вызывают академические споры, но и
являются предметом острых разногласий политиков и бизнесменов как в России, так
и за ее пределами. Порой высказываются взаимоисключающие позиции. Причем, в
ряде случаев позиции могут совпадать, но в основе этого совпадения лежат
совершенно различные аргументы.
Непреклонные приверженцы перехода к глобальной экономике во что бы то ни стало, а их голос становится все настойчивее, категорически возражают против свободных экономических зон (СЭЗ) при приеме во Всемирную торговую организацию. С этой проблемой столкнулся, в частности, Китай. В качестве аргументации при этом служит утверждение, что СЭЗ означает применение норм и правил, отличных от общепринятых на мировом рынке. В нашей стране тоже есть противники СЭЗ, но они аргументируют свою позицию ссылками на безрезультатность первого опыта создания таких зон в России, особенно тех, которые создавались в границах целых областей и краев Российской Федерации; на широкие масштабы коррупции вокруг и внутри СЭЗ. А теперь у них появился и дополнительный «аргумент»: и ВТО выступает против свободных экономических зон (ГАТТ/ВТО и раньше не очень приветствовали создание свободных экономических зон, беспошлинных зон и т.п.).
Поэтому настала, видимо, пора разобраться во всех этих противоречивых оценках, с тем чтобы яснее представить себе перспективы в России СЭЗ.
* * *
Как известно из имеющихся определений, в частности, Киотской конвенции 1973 г. и практики функционирования в настоящее время около 700 свободных экономических зон в различных странах мира[1], преимущественно в развитых странах, подобная зона предполагает прежде всего и главным образом полностью или частично свободное (беспрепятственное) перемещение товаров, услуг, интеллектуальной собственности, инвестиций и людей (рабочей силы и специалистов) через государственную и таможенную границы, отделяющие мировой рынок от ограниченной территории какого-либо государства. Кроме таможенных могут предоставляться на территории зон и некоторые другие льготы, например налоговые.
В современной мировой практике существует свыше 20 разновидностей свободных экономических зон: от небольших по территории до очень крупных, включающих широкий набор отраслей и производств[2]. Весьма характерно, что предпринимательство в СЭ3 развивается от простого к сложному, от дешевых вариантов к более капиталоемким. Пи этом производственные функции все более сочетаются со снабженческо-сбытовой, финансовой, инвестиционной, банковской, страховой. Продукция предприятий, расположенных на территории СЭЗ, реализуется как на внешнем, так и на внутреннем рынке.
Важно отметить, что иностранные предприниматели обычно приглашаются в зону после того, как там уже создана необходимая инфраструктура. А капиталовложения в инфраструктуру составляют основную долю всех затрат, связанных с созданием и функционированием СЭЗ. Примерно 80% всех инвестиций в СЭЗ приходятся на внутренние источники капиталовложений. В России же многие надеются покрыть основные первоначальные затраты за счет иностранных источников, что зарубежным предпринимателям представляется непонятным и нелогичным.
Второй ошибкой некоторых российских предпринимателей является то, что они рассчитывают получать большие прибыли в СЭЗ уже после двух-трех лет их функционирования. За столь короткий период ничего серьезного вообще нельзя построить и пустить в эксплуатацию, невозможно завоевать внешний рынок, обеспечить такой уровень качества, который полностью удовлетворит потребителя. С особой осторожностью следует подходить к созданию СЭЗ в восточных районах страны, где и сроки строительства длиннее, и затраты выше, а среднее качество продукции ниже. Надо решительно отмежеваться от наивного заблуждения, что чем дальше от Москвы, тем проще и быстрее можно решить все проблемы.
Некоторые наши экономисты предлагают создавать в числе других и такие зоны, которые будут поставлять на экспорт не менее 50% своей продукции, причем имеется в виду, что эта продукция обязательно будет высокотехнологичной. Думается, что планка поднята слишком высоко, так как Россия, напрягая все свои усилия, поставляет на экспорт всего около 1,5% продукции, которую можно отнести к разряду высокотехнологичной. Поэтому целесообразно предусмотреть определенную шкалу поощрений за поставку наукоемкой[3] (высокотехнологичной) продукции на экспорт, начиная с 15 - 20% продукции предприятия зоны.
Кроме того, неразумно исключать поставку на экспорт из некоторых свободных экономических зон, расположенных на востоке страны, сырьевой продукции и полуфабрикатов. При определенных условиях поставка такого рода товаров на экспорт может оказаться наиболее выгодной, причем выгодной по-настоящему, без всяких скидок на северные надбавки, искусственно построенные транспортные тарифы и прочие льготы.
Во многом правы те экономисты, которые утверждают, что имеющийся в России опыт создания СЭЗ в границах целых областей и краев ничего кроме разочарования не принес. Просто за дело взялись неграмотно, одержимые только одним желанием: получить иностранные инвестиции или, на худой конец, инвестиции из федерального бюджета; обеспечить себе льготы и привилегии за счет остальных регионов. При этом совершенно не приняли во внимание, что целая область или край должны быть практически исключены из единого таможенного пространства России. А как это сделать хотя бы технически, не говоря уж об экономических последствиях для всей страны? Но при этом нельзя быть слишком категоричными. Ведь Китаю пока удается опыт с созданием свободной зоны в масштабах целой провинции Хайнань. Правда, Хайнань это островная провинция на далеком юго-востоке страны, имеющая четко очерченную таможенную границу. Дело тут, видимо, еще в том, что в Китае хорошо знают, как надо создавать свободную экономическую зону такого огромного масштаба, и там наблюдается подлинный строительный бум. А что было построено в Читинской области, Кемеровской области, Алтайском крае, объявивших себя уже несколько лет назад свободными экономическими зонами? Чтобы создавать CЭ3, надо начинать с мобилизации всех имеющихся внутренних ресурсов, а не надеяться исключительно на внешнюю помощь.
Несколько слов о коррупции в связи с созданием свободных экономических зон. Несомненно, коррупция дело сугубо отрицательное. Но почему она расцветает на ниве подобного предпринимательства? Потому что для определенных элементов появляется возможность «урвать от жирного чужого пирога». Принимая решительные меры против коррупции, надо правильно оценивать и более широкую перспективу, а именно: сопоставлять ущерб от коррупции с ценностью того «пирога», который в конечном счете достается государству в результате создания и функционирования свободных экономических зон. Как невмешательство в коррупцию, так и преувеличение ее последствий являются одинаково неправильными.
Специфической формой сотрудничества являются особые
экономические зоны в России. Первая такого рода зона была образована в
Калининградской области. С этой целью 22 января 1996 г. был принят Федеральный
закон № 13-ФЗ «Об особой экономической зоне в Калининградской области», которым
было определено, что территория зоны распространяется на всю Калининградскую
область за исключением объектов, имеющих оборонное и стратегическое значение, а
также объектов нефтегазовых отраслей добывающей
промышленности на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне
Российской Федерации. Надо отметить, что ситуация в Калининградской области
сложна и запутана в связи с тем, что несколько ранее там была создана еще и
свободная экономическая зона «Янтарь».
31 мая 1999 г. был принят Федеральный закон № 104-ФЗ «Об особой экономической зоне в Магаданской области». Как известно, Магаданская область относится к числу регионов с наиболее сложной экономической ситуацией. Срок жизнедеятельности этой зоны определен короткий - до 31 декабря 2014 г.
По сведениям на середину июля 1999 г., Госдума приняла в первом чтении Закон «Об особой экономической зоне в районе Байкало-Амурской железнодорожной магистрали». Эта зона ограничена 400-километровой полосой вдоль БАМа и создается для освоения природных ресурсов и для социально-экономического развития субъектов РФ, на территории которых она расположена. Иностранные инвесторы в зоне БАМ смогут приобретать имущество, акции и иные ценные бумаги российских организаций, а также права пользования землей на основе договоров аренды сроком до 50 лет и права пользования недрами на основе договоров аренды сроком на 20 лет (на основе долевого участия). В зоне БАМ предполагается установить особый порядок землепользования и освоения природных ресурсов, который предусматривает осуществление любых видов деятельности, не запрещенных российским законодательством. Окончательный вариант этого закона до сих пор не принят Государственной Думой.
Существенной слабостью особых экономических зон являются увлечение гигантскими масштабами территории, грандиозность производственных планов и инвестиционных ожиданий, нечеткость механизма предоставления льгот предпринимателям зон, что может привести к злоупотреблениям, вызвать экологические проблемы. Кроме того, нельзя не отметить стремления местной администрации ограничить свободу трансграничного перемещения товаров, что в конечном счете не может оказать положительного воздействия на развитие ОЭЗ (речь идет, в частности, об ОЭЗ в эксклавной Калининградской области, где через неделю после принятия федерального закона о создании зоны местная администрация «продавила» постановление правительства РФ о резком ограничении импорта большого перечня товаров на территорию области).
В настоящее время Государственная Дума работает над проектом Закона «О свободных экономических зонах». Необходимость в таком законе давно назрела. До недавнего времени единственной правовой базой СЭЗ в форме федерального законодательства России была глава 7 «Иностранные инвестиции в свободных экономических зонах» Закона «Об иностранных инвестициях в РСФСР», введенного в действие с 1 сентября 1991 г. Эта глава включала статью 41 «Свободные экономические зоны» и статью 42 «Условия хозяйственной деятельности иностранных инвесторов и предприятий с иностранными инвестициями в свободных экономических зонах»[4].
Закон о свободных экономических зонах прошел первое чтение после многих лет работы над проектом Государственной Думы. По мнению ряда специалистов, основной недостаток этого проекта состоит в том, что из его текста полностью изъяты все положения, связанные с перемещением через государственную и таможенную границы России ресурсов, необходимых для функционирования свободных экономических зон. Поэтому в настоящем виде он по существу потерял право называться законом о свободных экономических зонах. Проект закона свелся к предоставлению некоторых, весьма ограниченных налоговых льгот.
Перечень и размер предоставляемых льгот находятся в тесной зависимости от ситуации на мировом рынке капиталов. Если Россия не будет обладать какими-то существенными преимуществами по сравнению с конкурентами на этом рынке, то трудно рассчитывать на успех. Причем, в качестве реальных конкурентов следует рассматривать не только такие страны, как США, Германия, Франция, Норвегия, Голландия, Китай, Южная Корея, но и развивающиеся страны, а также страны СНГ.
Во многих странах мира иностранный инвестор имеет возможность получить весомые таможенные и налоговые льготы, воспользоваться арендой земли под предприятие, а также купить участок земли при желании инвестора. Есть и более заманчивые варианты. Например, недавно президент Филиппин лично участвовал в переговорах с главой корпорации «Дженерал моторс» и предлагал крупный пакет льгот, когда-либо объявленный этой страной, в том числе право на бесплатное пользование земельным участком на пять лет и компенсацию за инвестиции в инфраструктуру.
Особое внимание стоит уделить странам СНГ, претендующим на крупные объемы иностранных инвестиций. К таким странам в полной мере относится Украина. А в украинском законе о свободных экономических зонах есть статья 15 под многообещающим для потенциальных иностранных инвесторов названием «Свобода экономической деятельности в специальной (свободной) экономической зоне»[5]. В этой статье, в частности, говорится: «На территории специальной (свободной) экономической зоны имеют право функционировать любые субъекты экономической деятельности согласно законодательству Украины и закону о создании этой зоны. Субъекты экономической деятельности, указанные в части первой настоящей статьи, имеют право самостоятельно выбирать виды, формы и методы своей деятельности на территории специальной (свободной) экономической зоны, не противоречащие настоящему закону, закону о создании этой зоны и законодательству Украины». Комментарии в данном случае, видимо, излишни.
Законодателям, которые разрабатывают российский закон о свободных экономических зонах, нельзя упускать из виду, что этот закон есть своего рода приглашение иностранным инвесторам сотрудничать на взаимовыгодной основе[6]. Отсюда особые требования к форме и стилю изложения закона. Если в проекте закона написано, что «стакан был наполовину пустой», то целесообразно иметь аналогичную по содержанию, но более приемлемую по форме запись: «стакан был наполовину полным».
Продолжая тему, относящуюся к Украине, надо заметить, что в этой республике, по всей вероятности, не очень терзаются сомнениями: а целесообразно ли создавать в республике свободные экономические зоны? Вопрос решен однозначно: целесообразно. Более того, к уже имеющимся зонам добавляются новые. Совсем недавно было принято решение создать на Дунае в городе Рени очередную зону. Как следует из концепции этого проекта, эта зона будет частью международной экономической зоны «Рени - Галац - Джурджулешти». На первом этапе каждая из стран-участниц создает свою локальную зону, которые по намеченному плану затем должны слиться в единую. Таким образом, Украина, Молдавия и Румыния решили объединить свои усилия для реализации многообещающего проекта. Место для учреждения CЭ3 выбрано очень удачно. Низовье Дуная завершает коридор Рейн - Майн - Дунай, по которому проходят грузопотоки из Западной Европы в Россию и далее на Восток, а из России и стран Восточной Европы - на Балканы и в Средиземноморье. С развитием зоны есть надежда существенно увеличить грузооборот Ренийского порта.
На базе морского торгового порта Рени предполагается учредить зону сроком на 49 лет. Потребность в капиталах определена в сумме примерно 50 млн. долл. Намечается реконструировать нефтяной причал, построить терминал для перевалки минеральных удобрений, комплекс для перегрузки вина и элеватор.
После создания Ренийской СЭЗ при благоприятных условиях к 2005 г. проектанты надеются увеличить грузопоток по Дунаю почти в четыре раза. Заметим, что сроки намечены сжатые, а темпы роста - сверхвысокие.
Складывается впечатление, что и в России, с учетом всех оппозиционных высказываний, все же чаша весов склоняется в сторону создания впредь высокоэффективных свободных экономических зон. Немало полезных мыслей содержится в рекомендациях президента Всемирной ассоциации зон экспортного производства Ричарда Болина и вице-президента этой ассоциации Роберта Хейвуда, подготовленных ими применительно к условиям России (см. приложение 2).
Владимир САВИН,
кандидат экономических наук,
ведущий научный сотрудник
Центра внешнеэкономических исследований РАН
Приложение 1
Свободные экономические зоны в Китае
В свободных экономических зонах Китая, как и в других государствах мира, установлен льготный таможенный режим для зарубежных предпринимателей. С целью привлечения иностранных инвестиций принимающая сторона может также предоставлять и иные льготы, например налоговые.
Китайская практика создания CЭ3 насчитывает 20 лет. С 1980 г. в КНР создано пять особых экономических районов (ОЭР): Шэньчжень, Чжухай и Шаньтоу в провинции Гуандун, Сямэнь в провинции Фуцзянь, а также остров Хайнань, который является одноименной провинцией страны.
В 1984 г. правительство Китая открыло для внешней торговли четырнадцать городов: Далянь (Дальний), Циньхуандао, Тяньцзинь, Яньтай, Циндао, Ляньюньган, Наньтун, Шанхай, Нинбо, Вэньчжоу, Фучжоу, Гуанчжоу (Кантон), Чжаньцзян, Бэйхай, то есть все крупные портовые города страны.
В 1985 г. стали создаваться открытые экономические зоны в дельте рек Янцзы и Чжуцзян, в экономическом треугольнике южной части провинции Фуцзянь, на Шаньдунском и Ляодунском полуостровах, а также в Гуанси - Чжуанском автономном районе.
В 1990 г. китайское правительство приняло решение об открытии и освоении нового района Пудун Шанхая и о дальнейшем открытии ряда городов вдоль реки Янцзы, что привело к формированию открытой полосы вдоль этой реки с Пудуном в качестве «головной открытой зоны».
После 1991 г. решениями Госсовета КНР статус открытых для внешнего мира получили административные центры внутриконтинентальных провинций и автономных районов и ряд приграничных городов. В крупных и средних городах страны было создано 13 беспошлинных зон, 32 зоны технико-экономического освоения и 52 - освоения новых и высоких технологий государственного значения.
А теперь подробнее о различных формах СЭЗ в Китае.
Все ОЭР расположены в юго-восточной части Китая. Шэньчжэньский ОЭР находится в южной части провинции Гуандун, граничит с Цзюлунским районом Сянгана (Гонконга), общая его площадь - 327,5 кв. км; Шаньтоуский ОЭР возник в юго-восточной части провинции Гуандун и состоит из двух частей: района вокруг озера Лунху на восточной окраине города Шаньтоу (площадь - 22,6 кв. км) и района на полуострове Гуанъао в юго-восточной части города Шаньтоу (площадь - 30 кв. км); Чжухайский ОЭР обосновался в южной части провинции Гуандун на западном берегу реки Чжуцзян, граничит с Аомэнем (Макао) и занимает площадь 121 кв. км; Сямэньский ОЭР расположен на островах Сямэньдао и Гуланъюй и в городе Сямэнь (общая площадь района - 131 кв. км); Хайнаньский ОЭР занимает территорию всего острова в 34 тыс. кв. км[7].
ОЭР ориентированы на внешние рынки. Из пяти особых экономических районов экспортируется более 50% производимой там продукции. В ОЭР развиваются главным образом обрабатывающая промышленность, а также сфера НИОКР и торгово-сбытовая сеть. На территории особых районов осуществляются специфическая экономическая политика и особая система управления. Иностранные инвесторы пользуются там многими таможенными и налоговыми льготами, им предоставлены большие права и полномочия. Это позволяет Китаю приобретать самые совершенные виды техники и технологии, заимствовать современные методы управления производством, получать надежную информацию о положении на мировых товарных и финансовых рынках, повышать уровень подготовки своих кадров.
Все это было достигнуто после ясно заявленной политической воли китайского руководства, а также в результате выполнения огромной строительной программы, связанной с необходимостью создания практически на голом месте современнейшей инфраструктуры (дороги, связь, жилье, офисы и т.д.). Причем, необходимо особо отметить, что на 80% затраты этого рода легли на китайскую сторону, а иностранные инвесторы пришли практически на все готовое и развернули свою производственную деятельность. Поэтому надежды некоторых российских хозяйственников на то, что иностранцы горят желанием приехать в Россию, чтобы обустроить нашу неухоженную бескрайнюю территорию, очень далеки от реальной мировой практики.
Что касается четырнадцати открытых приморских городов, то им отведена роль «окон» и посредников на внешнем рынке. Созданные в этих городах зоны технико-экономического освоения притягивают к себе иностранных инвесторов. Число совместных предприятий в этих городах исчисляется тысячами, а объем привлекаемых капитальных ресурсов достигает нескольких десятков млрд. долл.
Новый район Пудун площадью 350 кв. км расположен на восточном берегу реки Хуанпу (Вампу) рядом со старой частью Шанхая. Создание района Пудун рассчитано на превращение Шанхая в один из крупнейших центров мировой экономики, финансов и торговли. Это первый шаг к открытию городов вдоль реки Янцзы. Правительство КНР предоставило этому району большие льготы. В отличие от других форм СЭ3, применяемых в Китае, в Пудуне иностранным инвесторам разрешено создавать финансовые организации, магазины, супермаркеты, а также открывать фондовые биржи и выпускать акции[8].
В 1990 г. генеральный план развития района Пудун был утвержден Госсоветом КНР, а в 1991 г. в районе началось интенсивное строительство. Быстро создается инфраструктура. Так, построены Наньпуский и Янпуский мосты, пудунский участок автоэстакады внутреннего кольца, Вайгаоцяоский морской порт, Пудунский газогенераторный завод и очистные сооружения. В строительную программу включены такие объекты, как Вайгаоцяоская электростанция, Линьцяоская станция водоснабжения, система связи и другие объекты. Сформировались Вайгаоцяоская беспошлинная зона, Луцзяцзуйская зона торгово-финансовой деятельности, Цзиньцяоская зона обрабатывающей промышленности, ориентированная на экспорт, Чжанцзянская зона освоения новых и высоких технологий.
В Пудунской промышленной зоне сооружается несколько сотен объектов. В 1992 г. по решению Госсовета КНР шесть городов на берегу Янцзы (Уху, Цзюцзян, Юеян, Ухань, Хуанши и Чунцин), а также Хэфэй, Наньчан, Чанша и Чэнду, являющиеся административными центрами провинций, стали открываться для внешнего мира. В настоящее время открытая полоса вдоль реки Янцзы простирается от Пудуна (Шанхай) до Чунцина (провинция Сычуань, которая является самой крупной по численности населения в Китае).
Создание беспошлинных зон является важным шагом с целью расширения внешнеэкономических связей КНР и привлечения иностранных инвестиций. Беспошлинная зона представляет собой особую, полностью изолированную территорию, называемую в других странах «свободным портом» или «зоной беспошлинной торговли». В этих зонах действует особая таможенная политика, применяются специфические правила таможенного управления и надзора.
После 1990 г. с разрешения правительства КНР были созданы следующие беспошлинные зоны: Вайгаоцяоская беспошлинная зона (Шанхай), находящаяся в устье реки Янцзы, площадью 3,28 кв. км (она является наиболее открытой в Китае); беспошлинная зона порта Тяньцзинь, расположенная на территории Тяньцзиньского морского порта (занимает 5 кв. км и является самой крупной беспошлинной зоной в Северном Китае); Даляньская беспошлинная зона, находящаяся в восточной части Даляньской зоны технико-экономического освоения площадью 1,25 кв. км; Шатоуцзяоская беспошлинная зона, находящаяся в поселке Шатоуцзяо города Шэньчжэнь (площадь - 0,2 кв. км); Футяньская беспошлинная зона площадью в 1,35 кв. км, расположенная в южной части города Шэньчжэнь в пограничном пункте Хуанган, на границе с Сянганом; Гуанчжоуская беспошлинная зона площадью 1,4 кв. км, находящаяся в северо-восточной части Гуанчжоуской зоны технико-экономического освоения; Чжанцзяганская беспошлинная зона площадью (по проекту) 4,1 кв. км, находящаяся в нижнем течении реки Янцзы в восточной части Чжанцзяганского речного порта - единственная в КНР беспошлинная зона, созданная в речном порту; Хайкоуская беспошлинная зона, находящаяся в Цзиньпанской зоне обрабатывающей промышленности города Хайкоу, занимающая 1,93 кв. км; Циндаоская беспошлинная зона, находящаяся на западном берегу залива Цзяочжоувань близ города Циндао (провинция Шаньдун), проектная площадь зоны - 2,5 кв. км; Нинбоская беспошлинная зона площадью 2,3 кв. км, расположенная в северной части Бэйлуньганского морского порта города Нинбо; Фучжоуская беспошлинная зона, находящаяся на территории Мавэйской зоны технико-экономического освоения города Фучжоу, площадь 1,8 кв. км; Сяньюйская беспошлинная зона города Сямэнь, находящаяся в Сямэньском ОЭР (площадь первой очереди строительства - 0,6 кв. км); Шаньтоуская беспошлинная зона площадью 2,3 кв. км, находящаяся в Шаньтоуском ОЭР.
Беспошлинные зоны быстро развиваются, в них уже функционируют несколько тысяч предприятий, а вложенный капитал исчисляется десятками млрд. долл. Особенно успешно идет развитие в Вайгаоцяо (Шанхай) и в Тяньцзиньском морском порту. Из приведенного выше перечня беспошлинных зон видно, что зоны этого рода созданы во многих приморских районах Китая и занимают относительно ограниченную площадь, над которой сравнительно легко установить соответствующий пограничный и таможенный контроль. Нельзя не отметить также, что устройство беспошлинных зон не требует больших капиталовложений, а ощутимый эффект они приносят спустя короткий период времени.
В 1992 г. КНР открыла внешнему миру тринадцать приграничных городов: Хуньчунь (провинция Цзилинь), Суйфэньхэ и Хэйхэ (провинция Хэйлунцзян), Маньчжурия и Эрлянь-Хото (автономный район Внутренняя Монголия), Тачэн, Болэ, Инин (Синьцзян-Уйгурский автономный район), Хэкоу, Ваньцзин, Жуйли (провинция Юньнань), Пинсян и Дунсин (Гуанси-Чжуанский автономный район). Затем правительство Китая решило открыть административные центры семи приграничных и приморских провинций (автономных районов): города Наньнин, Куньмин, Урумчи, Хух-Хото, Харбин, Чанчунь и Шицзячжуан.
Приграничные города обладают преимуществами для развития торгово-экономического сотрудничества с соседними странами, среди которых видное место занимает Восточная Сибирь и Дальний Восток Российской Федерации. В настоящее время в них создается инфраструктура и развивается приграничная торговля посредством заключения бартерных сделок. Правительство КНР оказывает поддержку приграничной торговле, которая при правильной организации дела является не просто взаимоэффективной, но и единственно возможной формой получения дополнительного дохода. В не меньшей степени в этом виде торговли объективно заинтересованы соседи Китая, в том числе приграничные районы России. Это следовало бы иметь в виду некоторым руководителям восточных регионов России, которые свою бездеятельность в области нормального международного сотрудничества пытаются скрыть шумихой об экспансии соседей. При этом совершенно недопустимо, чтобы российская граница была объектом приватизации, как это практикуется на нашем Дальнем Востоке. Об этом со всей откровенностью шел недавно разговор с главами субъектов РФ, входящих в полосу приграничных регионов страны.
В Китае руководство страны полностью отдает себе отчет в том, какие выгоды можно ожидать от приграничного сотрудничества. Поэтому согласно постановлению Госсовета КНР тринадцать открытых приграничных городов имеют право создавать на своей территории зоны приграничного экономического сотрудничества, в которых осуществляется политика предоставления льгот, как в приморских зонах технико-экономического освоения.
Приведем пример, иллюстрирующий успехи и проблемы, возникающие в ходе осуществления приграничного сотрудничества Китая и России.
В китайском городе Суйфэньхэ в конце 1999 г. состоялось торжественное открытие свободной приграничной торговой зоны для россиян. Теперь российские граждане имеют право без оформления каких-либо бумаг съездить в КНР. И не просто съездить. Отныне можно беспошлинно и без всяких ограничений привозить с собой любой товар на продажу. Более того, китайские органы власти разрешают на территории торговой зоны, в которую фактически вошел весь город Суйфэньхэ, заниматься предпринимательской деятельностью, которой государство гарантирует свою защиту.
В соответствии с межправительственным российско-китайским договором таких зон должно быть на нашей общей границе три: в районе Читы, Благовещенска и около поселка Пограничный в Приморском крае. Причем планируется, что они будут действовать с обеих сторон границы. Иначе говоря, и китайские граждане должны получить право на упрощенное пересечение границы и торговлю в подобных зонах на российской территории.
Беспошлинный и безлимитный провоз товаров безусловно привлекает коммерсантов России и Китая, а значит, образующиеся зоны свободной торговли перетянут на себя значительную часть российско-китайского товарооборота. Но это в перспективе. Сейчас же средства на обустройство погранпереходов не перечисляются, и создание торговых зон с российской стороны откладывается на неопределенный срок. Местные органы российской власти не проявляют особой инициативы. А китайской стороне остается только недоумевать.
Как уже отмечалась выше, одной из важнейших целей создания всего многообразия свободных экономических зон в Китае является привлечение иностранных инвестиций. Китайская Народная Республика, несмотря на многие препятствия и трудности, с поставленной целью успешно справляется. Ежегодно в эту страну поступают десятки млрд. долл. иностранных инвестиций.
В этом видится сегодня ответ на вопрос, который очень волнует некоторых наших экономистов: стоит ли тратить усилия на создание свободных экономических зон в России?
***
Утверждение о том, что создание свободных экономических зон в Китае в основном себя оправдало и продолжает оправдывать, следует дополнить информацией, которая поступает в последнее время и касается обсуждаемой проблемы.
Китай, как известно, ведет длительные переговоры о вступлении в ВТО (ранее переговоры шли о вступлении в ГАТТ). Но одним из основополагающих принципов ВТО является соблюдение национального режима, что означает одинаковое отношение как к отечественным, так и к иностранным компаниям. В этих условиях преференции иностранным компаниям становятся как бы противопоказанными.
Можно предположить, что негативное отношение к китайским свободным экономическим зонам продиктовано в некоторых кругах чувством ревности и конкуренции. Успехи Китая в привлечении иностранных инвестиций, в том числе благодаря свободным экономическим зонам, настолько очевидны и убедительны, что выступать против них с открытым забралом невозможно, а поэтому изобретаются обходные пути и хитроумные методы дезавуирования.
В самом Китае высказываются по поводу СЭЗ разные мнения. Одни по-прежнему руководствуются, испытанным классовым подходом. При этом главной целью провозглашается построение социализма. Поэтому тесное сотрудничество с иностранным капиталом в рамках СЭЗ не очень гармонично вписывается в классовую теорию. Другие опасаются перегрева экономики и не выступают против некоторой осторожности в дальнейших заимствованиях иностранных инвестиций, тем более что по некоторым сообщениям из Китая, экономика этой страны испытывает нарастающие трудности, что сказывается и на темпах роста промышленности, экспорта, и на высоких темпах инфляции. Все большую неустойчивость проявляет курс юаня. Есть в Китае и настроения, в основе которых лежат примерно такие рассуждения: «Зачем терять на предоставлении льгот иностранцам в свободных экономических зонах, когда маховик раскручен и иностранные инвестиции текут в страну широким потоком?». Бесспорно, определенная логика в таких рассуждениях присутствует.
Специфическую позицию занимают иностранные предприниматели, развернувшие свой бизнес в Китае или собирающиеся приступить к осуществлению своих широких планов в этой стране. Они, как правило, не выступают против использования таможенных, налоговых и иных льгот, если они еще предоставляются китайским правительством, но чувствуют некоторую стесненность в связи с существованием определенных ограничений. Им бы хотелось иметь такую же свободу действий не только в рамках территории свободных экономических зон, но и за их пределами. Поэтому, выступая по форме как бы против СЭ3, иностранные предприниматели фактически хотели бы открыть для себя всю территорию Китайской Народной Республики.
Как же сложится в дальнейшем судьба китайских свободных экономических зон? Пока однозначно ответить на этот вопрос трудно. Видимо, на окончательное решение окажет влияние противоборство самых различных, порой взаимоисключающих мнений: ВТО; иностранных предпринимателей в Китае; китайского руководства; китайцев, работающих на предприятиях свободных экономических зон и получающих намного более высокую зарплату, чем на обычных предприятиях в стране.
Можно предположить, что определенная реорганизация свободных экономических зон в Китае будет произведена. Часть СЭ3, которые не оправдали возложенных на них надежд и не привели к должной эффективности, будет закрыта или преобразована. Другие зоны, особенно те из них, которые связаны с уже осуществленными крупными капитальными вложениями и заняты выпуском самой современной продукции, находящей хороший спрос на внешних и внутреннем рынках, будут сохранены и даже расширены. Китаю предстоят непростые переговоры с ВТО. Едва ли Китай примет все ультимативные требования этой организации относительно СЭ3. В любом случае нынешние реформаторы в Китае прежде чем согласиться с ВТО тщательно взвесят баланс выгод и потерь.
Приложение 2
Рекомендации по созданию СЭЗ в России
Руководители Всемирной ассоциации зон экспортного производства Р. Болин и Р. Хейвуд, изучив опыт создания свободных экономических зон в разных странах мира, подготовили рекомендации для разработки законопроекта о СЭЗ в России. Материалы состоят из шести глав: цель и область применения закона, учреждение и регулирование СЭ3, льготы пользователям зоны, валютный контроль на территории CЭ3, право на участие в CЭ3, другие условия.
Авторы рекомендаций считают, что привлечение иностранных инвестиций способствует развитию экономики путем увеличения производства и экспорта, передачи передовых технологий, повышения производительности труда, развития регионов, отдаленных от центра страны, создает стабильный источник дополнительного дохода государственного бюджета.
Для создания СЭЗ и достижения этих результатов необходимо подготовить соответствующую законодательную базу, а также иметь администрацию зоны, гарантирующую инвесторам стабильность и безопасность их деятельности. Для управления зоной следует организовать Административный совет с соответствующими правами и обязанностями.
В свободных экономических зонах отсутствуют пошлины и налоги на импорт и экспорт оборудования и материалов, используемых в производстве экспортных товаров, что обеспечивает рентабельность инвестиций. Фирмам-инвесторам, как правило, гарантируются налоговые каникулы сроком от 5 до 35 лет. В некоторых случаях этот период не имеет определенных границ и совпадает с периодом производства экспортной продукции. Имеются различные варианты формирования отношений администрации зон с иностранными предпринимателями и работниками, но в большинстве СЭЗ льготное налогообложение распространяется как на их имущество, так и на доход.
Иностранные и российские инвесторы должны располагать выбором мест размещения объектов бизнеса. Определяющими факторами их отбора являются производственные и транспортные издержки, каналы и география реализации продукции, состояние окружающей среды, надежность и простота системы управления.
Инфраструктурные проекты, необходимые для подготовки площадки CЭ3, могут финансироваться за счет иностранных источников и государственного бюджета. Затраты, которые на первых порах несет государственный бюджет, обычно возмещаются в течение первых пяти лет.
Эксперты отмечают, что, создавая CЭ3, необходимо исходить из требований закона, а не руководствоваться постоянно меняющимися решениями исполнительной власти.
Р. Болин и Р. Хейвуд считают, что при создании CЭ3 не следует увлекаться гигантскими планами. На первом этапе в России следует сосредоточиться на создании десяти свободных зон площадью не более 350 га каждая. СЭЗ могут создаваться в регионах, обладающих достаточной инфраструктурой для поддержки инвестиционной активности иностранных предпринимателей.
Закон о свободных экономических зонах должен включать детально разработанный раздел о льготах. В нем целесообразно указать, что предприниматели зоны освобождаются от таможенных пошлин и налогов при ввозе на территорию CЭ3 сырья, капитала, оборудования и других ресурсов, необходимых для обеспечения эффективного использования инвестиций. Авторы рекомендаций подчеркивают, что это - первое стандартное правило для любой СЭЗ.
Второе стандартное правило любой свободной экономической зоны состоит в том, что предприниматели зоны освобождаются от экспортных налогов, пошлин, экспортных выплат, экспортных квот, налога на добавленную стоимость, специальных налогов и любых других экспортных ограничений, за исключением утвержденных международными соглашениями на товары, производимые или собранные на территории СЭЗ и экспортируемые с территории России.
На материалы, ввозимые в зону с таможенной территории России, налагаются такие же выплаты и ограничения, как и на экспортируемые из России аналогичные товары.
Товары, ввозимые на таможенную территорию России с территории зоны, облагаются налогами, пошлинами, квотами, принятыми для импортируемых аналогичных товаров с учетом того, что стоимость, добавленная внутри зоны, рассматривается как стоимость, добавленная внутри России, вследствие чего она не является объектом таможенных пошлин и налогов в составе стоимости товаров, импортируемых из-за границы. Это стимулирует инвестирование капитала в Россию, обеспечивая доступ к российским рынкам на условиях, не дискриминирующих отечественных производителей, но более выгодных по сравнению с теми, что предлагаются иностранным партнерам.
Предприниматели СЭЗ освобождаются от подоходного налога и налога на прибыль на пять лет, начиная с момента получения первой прибыли. В течение следующих пяти лет предприниматели зоны облагаются подоходным налогом в размере 50% от нормальной ставки; при этом сумма налога, выплачиваемого во все бюджеты, не должна превышать 25% от всего полученного дохода. По истечении второго пятилетнего периода предприниматели зоны платят подоходный налог по общепринятой в России ставке, но при этом подоходный налог, выплачиваемый во все бюджеты, не должен превышать 25% от дохода. В любом периоде, если ставки налогов превышают 25%, то во все бюджеты налоги выплачиваются с пропорциональным уменьшением, чтобы в целом не выходить за норматив 25%.
Данные льготы применяются на мировом рынке инвестиций в случае использования этих инвестиций в CЭ3. Они призваны обеспечить окупаемость инвестиций в период, когда риск капиталовложений наиболее высок. Эти льготы нельзя рассматривать как экономический ущерб для принимающей стороны, поскольку в противном случае крупные иностранные инвестиции не будут поступать в страну и найдут себе более подходящую нишу где-нибудь в другой стране.
Менеджеры и специалисты, прибывающие для работы на предприятиях зоны, должны иметь оформленные в законодательном порядке права и обязанности. Так, импортные товары, ввозимые для личного пользования менеджеров и специалистов, освобождаются от таможенных платежей или налогов, включая НДС, на жилье, на определенное количество автомобилей, на приборы и электронную технику, которые должны быть зарегистрированы местной таможенной службой при ввозе на таможенную территорию России. Эти товары должны быть вывезены из Российской Федерации или переданы другому лицу в случае прекращения специалистом работы на территории России.
Товары, стоимость которых превышает установленную в России нормативную величину, облагаются обычным налогом на импорт. Местные таможенные органы имеют право отменить или снизить размер таможенных платежей на те товары личного пользования иностранцев, которые пришли в негодность, украдены, потеряны или каким-либо иным образом потеряли ценность для владельца.
Административный комитет зоны может аннулировать по просьбе местных таможенных органов документ об освобождении от уплаты налогов иностранными физическими и юридическими лицами, действующими в СЭЗ, в том случае, если будут обнаружены злоупотребления таможенными льготами.
Авторы рекомендаций считают целесообразным четко определить порядок пользования землей на территории СЭЗ.
В целом их рекомендации не выходят за пределы международно признанной практики и максимально приближены к действующему в России законодательству.
[1] В печати иногда называют более значительную цифру действующих в мире свободных экономических зон, но при этом допускается ошибка, так как в общее число включаются также зоны свободной торговли (ЗСТ), которые являются ассоциациями групп государств.
[2] Об опыте создания разнообразных форм СЭЗ в Китае см. приложение 1.
[3] В данном случае применяется широко распространенный термин "наукоемкий", хотя он является довольно неточным. Правильнее будет говорить о продукции, произведенной с высоким уровнем наукоотдачи.
[4] В связи с принятием Федерального закона от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» Закон от 1991 г. «Об иностранных инвестициях в РСФСР» утратил силу.
[5] Украинский термин "специальная (свободная) экономическая зона" является полным аналогом российского термина "свободная экономическая зона".
[6] Образцом стиля такого рода законодательного акта является «Положение Китайской Народной Республики об особых экономических зонах провинции Гуандун», утвержденное 26 августа 1980 г. См. «Гражданское законодательство КНР», Международный центр финансово-экономического развития. М., 1997, с. 323 - 327.
[7] Подробности о размерах площади ОЭР в Китае приводятся в связи с дискуссией, которая идет в России уже много лет и посвящена вопросу о том, какими должны быть по площади свободные экономические зоны в нашей стране.
[8] Весьма интересно сопоставить эти меры по либерализации режима для иностранцев в районе Пудун с мерами, которые Государственная Дума намеревается осуществить в нашей стране для иностранных участников СЭ3 (например, не допускается даже и участие в розничной торговле).