Рассмотрев заявку
России о вступлении в Совет Европы, Парламентская Ассамблея Европы (ПАСЕ) 25
января 1996 г. приняла заключение, в котором выдвинуто 25 условий, выполнение
которых необходимо для окончательной трансформации России в Европейский Совет.
Основной акцент в них делается на соблюдение прав человека, провозглашенных
международными соглашениями и стандартами. Одним из условий является
неукоснительное соблюдение прав человека в местах содержания под стражей.
В настоящее время
система исполнения наказаний РФ представляет собой организацию, способную
выполнить всего лишь часть возложенных на нее задач, в основном связанных с
охраной и конвоированием заключенных. СИЗО, колонии общего режима переполнены.
На одного человека в среднем приходится 1,7 кв. м (в некоторых СИЗО - менее
метра) при норме 4 кв. м (1). Осужденные лица, содержащиеся в следственных
изоляторах, даже не обеспечиваются питанием по установленным нормам. При
нормативе стоимости питания на одного человека в сутки 18 руб. в 1999 г.
фактически было выделено немногим более 10 руб. (1).
Передача
уголовно-исполнительных учреждений в ведение МЮ РФ должна способствовать
приближению режима содержания заключенных к европейским стандартам. Основной
шаг в этом направлении уже сделан. Государственная Дума 20 февраля 1998 г.
приняла Федеральный закон «О ратификации Конвенции о защите прав человека и
основных свобод и Протоколов к ней», а 13 марта 1998 г. Совет Федерации его
одобрил. Таким образом, Россия стала полноправным членом Совета Европы и
признала для себя обязательной юрисдикцию Европейского суда и Европейской
комиссии по правам человека. Нормы, содержащиеся в Конвенции, Протоколах к ней
и решениях Европейского суда стали теперь составной частью российской правовой
системы.
В условиях
переходного периода система исполнения наказаний сохранила жесткую
управленческую вертикаль и мощную производственную базу. Необходимо осуществить
плавную ее трансформацию к реалиям рыночной экономики.
Содержание заключенных под стражей - лишь видимая часть проблем, порожденных экономическим кризисом. Ключевые вопросы, связанные с нравственным и моральным перевоспитанием осужденных, их последующей социальной адаптацией, а во многих случаях профессиональной реабилитацией, не могут быть решены в одночасье, тем более в условиях системного государственного кризиса. Тем не менее именно они требуют повышенного внимания и скорейшего решения.
Частичное их решение лежит в плоскости реформирования уголовно-исполнительной системы, которая в той или иной степени затрагивает судьбы миллионов людей, так как по отношению к политической системе общегосударственного устройства система исполнения наказаний является подсистемой, определяющей политический компонент насилия. Несмотря на то что политическая система не строится на силе, насилии или принуждении, ее отношение к насилию является важным отличительным свойством. Согласно Г. Алмонду и Т. Пауэллу, общим для всех определений «политической системы» является то, что она ассоциируется с применением узаконенного физического принуждения в обществе. Д. Истон заявляет об авторитарном распределении ценностей, Даль - о власти, управлении, авторитете. Некоторые американские политологи, например Абрикан и Массанат, настаивают на особом статусе политической системы. Они обращают внимание на то, что политическая система, функционируя в рамках политической культуры, занимает особое положение в обществе - высшей власти в социальной системе. В своем апогее политическая система отмечена двумя характерными чертами. Во-первых, универсальностью, так как распространяется на все общество, в то время как другие ее учреждения охватывают лишь часть целого. Во, вторых, она обладает исключительным правом, монополией на принуждение в обществе.
Общая теория систем в полном, целостном виде очень редко применялась к анализу общественных явлений. В основном системный анализ применялся в ходе экономических исследований. Однако в последнее время целый ряд основополагающих понятий этой теории стал очень популярным, особенно таких, как система, дифференциация, устойчивость, равновесие и обратная связь. Главные принципы функционирования любой системы предполагают взаимосвязь ее составных частей и определенные границы между ней и окружающей средой. Применительно к системе исполнения наказаний эти границы определены спецификой решаемых задач, объемом и рамками существующего законодательства, внутриведомственными положениями и инструкциями. Составные части системы - это существующие территориальные подразделения во главе с главными органами управления, выполняющими функции организации и контроля. Немаловажную роль в ней играет производственный потенциал исправительно-трудовых учреждений, который в условиях реформирования политической системы способен сыграть доминирующую роль. Тем более, что проводимые в России экономические реформы приобретают все более целенаправленный и системный характер.
Существенно изменились правовое, финансово-экономическое и социальное положения основного звена народного хозяйства - предприятия (организации), его статус в системе хозяйственного и гражданского оборота. Вместо доминировавших ранее предприятий (организаций), основанных на государственной форме собственности, возникли и функционируют миллионы предприятий (организаций), базирующихся на частной, коллективной, смешанной формах собственности. Набирающие силу рыночные механизмы ставят предприятия в принципиально новые отношения с государством (бюджетом) и хозяйствующими партнерами. Наряду с представленными экономическими свободами устанавливаются и новые экономико-правовые регуляторы. Знание механизма действия этих регуляторов крайне необходимо и особенно важно для организации работы любого предприятия в условиях рыночного хозяйствования.
Отказ от централизованного руководства на разных уровнях совпал с резким ухудшением экономического положения подавляющего числа предприятий. Это произошло потому, что еще не так давно планирование считалось прерогативой центрального звена управления. Советская экономическая наука детально разработала иерархическую систему народнохозяйственных планов, пронизывающую все уровни государственного управления, поэтому вплоть до настоящего времени многие из субъектов новых экономических отношений все еще пребывают в некотором информационном вакууме: с одной стороны, обилие неупорядоченной внешней информации (часто противоречивой или неверной), с другой - отсутствие систематизированных указаний или подсказки извне.
Несмотря на явное желание лучше организовать работу по планированию своей деятельности, большинство предприятий попросту не в состоянии этого сделать либо в силу финансовых причин, либо из-за отсутствия конкретных знаний и опыта работы в условиях новых рыночных приоритетов. В ряде случаев они ограничиваются только оперативными планами. Отношение к годовым финансовым планам складывается, как к формальным документам. Так, прогноз в условиях быстро меняющейся рыночной конъюнктуры имеет значительно большую степень погрешности по сравнению с устойчивыми показателями системы социалистического планирования.
Масло в огонь добавляет постоянное секвестирование бюджетных программ. Так, например, в первом полугодии 2000 г. выделено чуть больше 14 млрд. руб., что составляет 64% от минимальных потребностей системы исполнения наказаний. Федеральная программа по строительству и реконструкции СИЗО практически не финансируется. На ее реализацию в 1996 - 1999 гг. было выделено менее 5% средств. Поэтому зачастую учреждения работают вовсе не по плану, а берутся за любую работу от случайного заказчика, решая, таким образом, проблему выживания. В результате практически не обновляются основные фонды, износ оборудования которых превысил 70%. Около 140 тыс. осужденных практически не обеспечены работой [1].
В условиях ограниченных государственных ресурсов и тотального бюджетного дефицита особую роль приобретают инвестиционные ресурсы. На пересечении двух взаимозависимых процессов - привлечения внебюджетных источников финансирования и эффективного их использования - лежит успех экономического развития не только предприятия, но и отдельных промышленных отраслей. Именно на значительное преобладание инвестиционного ресурса в общей доле государственной поддержки направлены все чаяния и надежды российского Правительства, которые нашли свое отражение в основных направлениях государственной экономической политики на текущий календарный год, а также в среднесрочной программе экономического развития России. Налицо прямая связь между субъектами рыночных отношений и активной государственной политикой, стимулирующей слабые ростки инвестиционного процесса в виде предоставления частичных налоговых льгот, государственных гарантий, а также в возможности получения некоторых видов дешевых кредитов, которые позволили привлечь в промышленность УИС дополнительно 70 млн. руб. В результате в 2000 г. объемы производства возросли почти на 10% по сравнению с 1999 г.
Значимость инвестиционного процесса еще и в том, что именно он устанавливает обратную связь между государственным и частным инвесторами, что делает процесс экономического реформирования взаимозависимым, а следовательно, - необратимым. Поэтому на использование внутренних и внешних инвестиционных ресурсов должна быть направлена не только экономическая стратегия развития предприятия, но и усилия всех руководителей, реализующих экономическую тактику развития страны.
Инициализация инвестиционного процесса требует качественно иной постановки задачи. Требуется не бесконечный рост валового продукта, определяющий величину предложения, а некое оптимальное соотношение между этим предложением и величиной спроса, характеризующее целый ряд как внешних, так и внутренних факторов, влияющих на величину товарооборота. К внешним параметрам относятся такие объективные факторы, как емкость внутреннего рынка, величина платежеспособного спроса, рыночная конъюнктура, проводимая государственная налоговая и инвестиционная политика, правовая защищенность экономической деятельности, стимулирование отечественного товаропроизводителя и многое другое.
В свою очередь, внутренние факторы должны раскрывать субъективные возможности любой закрытой системы в культивации и репродукции инвестиционного процесса, то есть определять способность соответствия этой системы уровню и качеству решаемых задач. Они напрямую зависят от созданного микроклимата, стимулирующего наиболее рациональное их использование, и находят свое окончательное отражение в основных показателях эффективности всего технологического процесса, а в конечном итоге - в суммарном экономическом эффекте.
Благоприятная среда будущих инвестиционных вложений формируется не только за счет проведения правильной государственной политики, она определяется также компетентностью конкретного руководства, которое в силу своего должностного положения обязано выполнять функции проводников этой политики. Оно должно представлять четко выраженную линию поведения, определяющую тактику и стратегию развития предприятия (системы предприятий) и акцентировать внимание потенциального инвестора на выявление индивидуальных преимуществ организации технологического процесса.
С точки зрения рыночной системы хозяйствования, под эффективностью технологического процесса подразумевается наиболее эффективный оборот денежных средств. В этот оборот, безусловно, включен процесс производства товара, но результативность самого производства характеризуется не количеством товарной массы, а минимумом произведенных затрат. Основной акцент перенесен на успешную организацию сбыта продукции. Таким образом, обеспечивается логика развития и экономическая целесообразность всей технологической цепочки. Вводятся новые критерии надежности и эффективности, подразумевающие максимальную доходность и гарантированный возврат вкладываемых средств. Поэтому одним из главных условий при принятии окончательного инвестиционного решения становится наличие высококвалифицированной управленческой команды, способной сформировать такую структуру капитала, которая сможет не только покрыть текущие операционные издержки, но и обеспечить достаточную рентабельность всей производственной деятельности. Формулировка инвестиционной задачи приобретает следующую интерпретацию: осуществление полного цикла управления денежными средствами при условии достижения максимального экономического эффекта и при обеспечении надежных гарантий их возврата.
Часть задачи решается созданием внутренней системы управления, которая включает в себя активное использование международных стандартов управленческого, финансового, бухгалтерского и производственного учета. Этим достигается прозрачность создаваемой системы, а также реализуется законное право инвестора на получение полной и объективной информации [2].
Предоставление определенных гарантий связано с высоким
качеством контроля. Механизм их реализации находится в наиболее разумном
сочетании современных методов управления и контроля и заключается в переносе
акцента из плоскости структуры в плоскость осуществления технологии контроля.
Таким образом, не централизация является основой построения структуры
управления, так как сама структура становится не первичной, а вторичной по
отношению к контролю и в основном зависит от правильности выбора системы
контроля. Оптимальное
соотношение между элементами структуры и технологии адекватно диалектической
мотивации совершенства формы и содержания и достигается созданием многоуровневой
системы управления.
В этом случае речь идет не о жестком административном подчинении, а о гибкой схеме долевого участия не только в процессе распределения, но и в процессе трансформации прибыли.
На первом уровне создаются центры финансовой ответственности, каждый из которых выполняет конкретные функциональные обязанности и решает поставленные перед ним задачи, используя выгоды своего юридического и экономического положения, сводя затраты и издержки всей технологической цепочки к минимуму.
Но не все риски технологического процесса лежат в сфере ответственности предприятия. Вопросы координации деятельности, подготовки и обучения новых команд управленцев и ведение внешнего контроля ошибок управления, маркетинг и постоянный экономический мониторинг, долгосрочное и стратегическое планирование, оптимизация финансовых потоков, хеджирование коммерческих, а зачастую и политических рисков, вопросы диверсификации бизнеса и, наконец, решение основной задачи - создание условий для привлечения инвестиций - прерогатива внешней структуры управления.
Реформирование системы управления позволит не только реанимировать отдельные предприятия. Это ключ к восстановлению наиболее конкурентоспособных направлений отечественной промышленности при помощи прогрессивных методов и новых возможностей современных технологий. Правильные и последовательные действия в этом направлении приведут к выявлению точек экономического роста, то есть к развитию наиболее рентабельных, а значит, конкурентоспособных отраслей промышленности.
Очевидна роль и положение учреждений ГУИНа в предложенной системе. Это база для производства выбранной позиции товара. С точки зрения инвестиционного процесса, производственная сфера ГУИНа - это потенциальные объекты финансирования.
Для того чтобы эти объекты из разряда потенциальных перешли в категорию реальных, необходимо создать условия соответствия требованиям международных стандартов.
Благодаря выгодам юридического и экономического положения, а, именно: наличию высокоразвитой производственной инфраструктуры, организованных и оборудованных мест для производства и хранения продукции, доступа к транспортным развязкам и коммуникациям; жесткой производственной дисциплины; некоторым налоговым льготам, при рациональном экономическом подходе сделать это будет значительно проще.
Тем не менее, несмотря на сравнительно неплохую инвестиционную перспективу, налицо ряд существенных недостатков, таких, как отсутствие необходимой квалификации у лиц, отбывающих наказание, сравнительно высокая текучесть кадров, низкая материальная заинтересованность непосредственных исполнителей и ряд других, которые могут и должны быть постепенно преобразованы в преимущества. С другой стороны, некоторые уже существующие преимущества остаются неиспользованными или используются не в должной мере. Например, себестоимость выпускаемой продукции, величина которой наиболее активно влияет на цену произведенной продукции, а следовательно, на конкурентоспособность реализуемого товара.
Поэтому первоочередными задачами реформирования являются: создание условий для финансирование ИТУ, разработка концепции основных направлений производственной деятельности (точек экономического роста), трансформация этой концепции в социально-экономическую программу, организация эффективной системы управления, то есть создание необходимого финансового потенциала для организации работы уголовно-исправительной системы в соответствии с ее прямым предназначением.
Выполнить поставленные задачи под силу лишь мобильной, действительно эффективной структуре, которая вооружена знаниями и опытом конкретной работы, имеет поддержку и понимание сложности поставленных задач на всех уровнях реформируемой системы. Предоставление необходимых полномочий позволит решить целый ряд ключевых вопросов, связанных с адаптацией экономики ИТУ к качественно новым условиям рыночного хозяйствования, а также внедрить новую управленческую модель в рамках четко сформулированной экономической стратегии.
Совместная работа над реализацией конкретных проектов и новый юридический статус позволят выработать рациональный подход к определению тех групп затрат, которые лягут в основу производства совместных видов продукции.
Организационно-правовая форма будущей структуры, соответствующая ее целям и задачам, - не коммерческий фонд. Учитывая масштабность этих целей, основной его задачей должны стать координация деятельности всех направлений, их взаимодействие, определение стратегии и тактики действий.
Стратегические цели фонда:
1. Использование производственного потенциала ГУИНа, профессиональных навыков, деловой репутации его учредителей в целях поиска и привлечения внебюджетных источников финансирования и организация совместных производств.
2. Разработка общественно-значимых программ. Их утверждение и лоббирование на всех уровнях государственной власти.
3. Консолидация внебюджетных источников финансирования под эгидой фонда. Организация новых кредитно-страховых структур и накопительных систем при непосредственном участии всех заинтересованных сторон.
Тактические задачи фонда:
1. Создание необходимых предпосылок для инициализации инвестиционного процесса в системе исправительно-трудовых учреждений.
2. Устранение существующих недостатков в целях достижения максимального экономического эффекта реализуемых коммерческих проектов. Снижение коммерческих рисков.
3. Реализация стратегической программы фонда. Создание необходимых юридических предпосылок.
4. Развитие созданной структуры, финансовое обеспечение разработки социально-экономических программ. Материализация заявленных целей.
Фонд социальной адаптации и профессиональной реабилитации зарегистрирован 15 сентября 2000 г. В его состав вошли представители Главного управления исполнения наказаний в лице детской исправительно-трудовой колонии (г. Икша) и женской колонии (г. Можайск).
Фонд представляет собой добровольное объединение юридических и физических лиц, основной целью которых являются консолидация общих усилий в целях обеспечения психологической трансформации в деле моральной и общественной реабилитации всех групп и категорий осужденных и отбывающих наказание в местах лишения свободы, создание конкретных условий для их последующей социальной адаптации.
В рамках утвержденного устава и действующего законодательства РФ фонд проводит работу по привлечению финансовых ресурсов в целях разработки и реализации намеченных программ посредством расширения числа его участников.
Благоприятные перспективы совместной деятельности в рамках учрежденной структуры обусловлены наличием необходимой профессиональной подготовки разработчиков концепции фонда, актуальностью поставленных задач, а также твердостью намерений.
Сергей ДЕВИЧИНСКИЙ,
председатель правления Фонда социальной адаптации
и профессиональной реабилитации
Литература
1. А.В. Воронков. Уголовно-исполнительная система сегодня. Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации, № 8, 2000. с. 70.
2. С.Н. Девичинский. От эффективного управления - к созданию инвестиционно-кредитных страховых структур. Инвестиции в России, № 3, 2000. с. 15.