Проблемы законодательного регулирования процессов создания и функционирования финансово-промышленных групп в России

Несовершенство действующих в сфере создания и функционирования финансово-промышленных групп в России нормативных правовых актов и прежде всего Федерального закона № 190-ФЗ «О финансово-промышленных группах» стало одной из причин невысокой эффективности значительного числа созданных к настоящему моменту ФПГ. Существенные недостатки законодательной базы, регулирующей образование и деятельность ФПГ, приводят к тому, что реально действующие объединения предприятий оказываются незаинтересованными в приобретении официального статуса финансово-промышленной группы.

В статье рассматриваются основные недостатки правового регулирования процессов создания и функционирования ФПГ, которые касаются государственной регистрации ФПГ, системы управления ФПГ, государственной поддержки деятельности ФПГ и т.д. Предложены возможные пути и способы устранения существующих недостатков в этой сфере.

Эффективное осуществление институциональных преобразований в переходной экономике России является одним из важнейших факторов и предпосылок экономического роста. Как результат происходящих организационно-экономических изменений, в отраслях экономики постепенно складывается широкая сеть крупных акционерных компаний, финансово-промышленных корпораций и групп, холдингов и стратегических альянсов. В настоящее время процесс формирования корпоративного звена хозяйствования в нашей стране далеко не завершен. Безусловно, накопление капиталов в «полюсах роста» экономики России будет стимулировать дальнейший рост интеграционных процессов как в «мягких» (ассоциативных), так и в «жестких» (контроль имущества) формах.

В течение нескольких лет весьма распространенной формой промышленной интеграции являлось формирование финансово-промышленных групп (ФПГ). Однако в последние год-два интенсивность использования экономическими субъектами этого способа интеграции заметно снизилась, что не в последнюю очередь объясняется большим количеством выявленных недостатков правового регулирования в данной сфере. Это прежде всего относится к основному документу, регламентирующему процессы создания и функционирования ФПГ в России - Федеральному закону от 30 ноября 1995 г. № 190-ФЗ «О финансово-промышленных группах» (далее - Закон). Практика формирования и деятельности финансово-промышленных групп в нашей стране выявила целый ряд существенных недостатков и пробелов Закона. Поэтому необходимо рассмотреть основные его недостатки, а также обозначить возможные пути и способы их устранения.

Нужен ли закон о ФПГ?

В последнее время в самых различных кругах, в том числе и среди представителей властных структур, нередко можно услышать суждения такого рода: за годы своего существования российские ФПГ проявили себя, мягко говоря, не самым лучшим образом. Большинство созданных к настоящему моменту финансово-промышленных групп являются весьма слабыми и «рыхлыми» образованиями, а некоторые и вовсе носят чисто формальный характер. Создание интегрированных структур в порядке и на условиях, предусмотренных Законом, в большинстве случаев не оказывает существенного положительного влияния на эффективность функционирования их участников. Поэтому идея создания ФПГ в современных российских условиях является бесперспективной, а соответствующее законодательство - неактуальным и бесполезным, вследствие чего его нужно отменить.

Подобные рассуждения верны лишь наполовину. Действительно, эффективность функционирования большинства зарегистрированных к настоящему моменту ФПГ оставляет желать лучшего. Однако это обстоятельство свидетельствует в первую очередь о несовершенстве регулирования в области создания и функционирования ФПГ, а никак не о бесперспективности идеи формирования такого рода образований в современных российских условиях [1]. Для подтверждения данного вывода достаточно привести лишь один факт: в настоящее время в различных отраслях отечественной промышленности существует не менее сотни вполне дееспособных интегрированных структур, которые, являясь де-факто финансово-промышленными группами, попросту не стали утруждать себя процедурой государственной регистрации.

Действующая редакция Закона далека от совершенства. С одной стороны, статус ФПГ зачастую получают группы, имеющие сугубо формальный характер, не обладающие значительным собственным потенциалом развития и ориентированные исключительно на получение государственной поддержки [2]. С другой стороны, большинство эффективных интегрированных структур либо не могут претендовать на официальную регистрацию в качестве ФПГ в силу целого ряда достаточно формальных ограничений, либо оказываются незаинтересованными в получении статуса финансово-промышленной группы.

Процесс создания «официальных» ФПГ весьма выгоден с позиций государства по ряду причин. Во-первых, государственная регистрация группы возможна только в том случае, если целью интеграции является реализация «проектов и программ, направленных на повышение конкурентоспособности и расширение рынков сбыта товаров и услуг, повышение эффективности производства, создание новых рабочих мест» (такое ограничение допустимых целей интеграции - ст. 2 Закона - представляется не совсем разумным, о чем будет сказано ниже). Очевидно, что осуществление таких проектов крайне выгодно государству. Во-вторых, в процессе регистрации уполномоченный государственный орган имеет возможность внести коррективы в организационные документы группы и тем самым повысить эффективность интеграции и реализуемость предложенных проектов. В-третьих, государству предоставлена возможность контролировать деятельность ФПГ, т.е. «держать руку на пульсе» перспективных проектов и программ, осуществляемых ФПГ.

Следует отметить, что слабость и недостаточность правовой базы являются существенным препятствием на пути развития интегрированных структур [3]. В настоящее время Закон является единственным актом такого уровня, целиком посвященным вопросам интеграции. Учитывая весьма туманные перспективы принятия Федерального закона «О холдингах», можно констатировать, что такая ситуация сохранится и в обозримом будущем.

Таким образом, в настоящее время существует необходимость доработки действующего правового регулирования в сфере создания и функционирования финансово-промышленных групп, и в первую очередь - Закона. Отмену же соответствующего законодательства следует признать нецелесообразной.

Определение ФПГ: неоправданное ограничение и унификация статуса

Ст. 2 Закона дает следующее определение ФПГ: финансово-промышленная группа - совокупность юридических лиц, действующих как основное и дочерние общества либо полностью или частично объединивших свои материальные и нематериальные активы (система участия) на основе договора о создании финансово-промышленной группы в целях технологической или экономической интеграции для реализации инвестиционных и иных проектов и программ, направленных на повышение конкурентоспособности и расширение рынков сбыта товаров и услуг, повышение эффективности производства, создание новых рабочих мест. В этой связи необходимо отметить следующее. Во-первых, согласно определению, статус ФПГ могут получить только такие группы юридических лиц, объединение которых имеет своей целью реализацию некоторых проектов и программ. Если же интеграция предприятий направлена на установление долгосрочных партнерских отношений, налаживание взаимовыгодного сотрудничества, обеспечение исполнения взаимных обязательств, концентрацию усилий по отстаиванию общих интересов и т.п. и не предусматривает в ближайшем будущем «осуществление инвестиционных и иных проектов и программ», то такие предприятия не могут рассчитывать «узаконить» свои отношения посредством регистрации ФПГ. Такая дискриминация групп предприятий в зависимости от декларируемых ими целей объединения неоправданно сужает круг претендентов на получение статуса финансово-промышленной группы.

Во-вторых, в соответствии с определением в роли ФПГ может выступать весьма широкий спектр структур, характеризующихся принципиально различными стратегиями совместной деятельности, - от временных «содружеств» предприятий, стихийно организовавшихся для реализации некоторого проекта (назовем их договорными ФПГ или группами первого типа), до финансово-промышленных корпораций, создаваемых на основе реальной централизации управленческих полномочий и консолидации финансовых потоков (будем называть их холдинговыми ФПГ или группами второго типа). Очевидно, что ФПГ первого и второго типа имеют принципиальные различия. В частности, если для групп первого типа более подходит «мягкая» (договорная) форма интеграции, то основой для формирования ФПГ второго типа, как правило, должны выступать «жесткие» имущественные отношения участников. Соответственно, если в первом случае сфера полномочий группового менеджмента ограничивается координацией работ по реализации конкретного проекта, то во втором речь уже идет о непосредственном управлении всеми предприятиями группы. Наличие существенной разницы между обозначенными типами ФПГ обуславливает необходимость построения несколько отличных режимов их правового регулирования. Однако Закон предусматривает унифицированный подход ко всем объектам регулирования, что не совсем верно.

Участники ФПГ

Содержащийся в п. 2 ст. 3 Закона безусловный запрет на участие более чем в одной ФПГ является излишне жестким. В частности, если проект, реализуемый в рамках ФПГ, не является масштабным, то вполне возможно допустить вхождение предприятий-участников и в другие объединения подобного рода. Следовательно, для ФПГ первого типа рассматриваемое ограничение является необоснованным. В отношении групп второго типа, подразумевающих наличие у группового центра реальных возможностей по контролю деятельности предприятий-участников, запрет на вхождение более чем в одну ФПГ выглядит уместным.

П. 3 ст. 3 Закона устанавливает, что в числе участников ФПГ наряду с организациями, действующими в сфере производства товаров и услуг, обязательно наличие банков или иных кредитных организаций. Данное требование основано на «модном» в период разработки и принятия Закона предположении, что объединение промышленного и банковского капиталов в рамках единой структуры должно подвигнуть финансовые институты на осуществление масштабных инвестиций в развитие производства «сроднившихся» с ними предприятий. Однако, как показывает практика функционирования ФПГ, этого не происходит. В большинстве зарегистрированных групп участие финансово-кредитных структур носит формальный характер [4]. Более того, в некоторых случаях банки (обычно крупные) попросту «перекачивают» финансовые ресурсы промышленных предприятий для своих нужд [5]. Наличие в составе ФПГ финансовых организаций вовсе не гарантирует приток инвестиций в развитие производства промышленных участников. Основная причина этого заключается в существующем в современных российских условиях противоречии между краткосрочными интересами банков и задачами долгосрочного развития промышленных предприятий. Таким образом, можно констатировать, что в реалиях российской экономики искусственное объединение производителей и финансово-кредитных институтов далеко не всегда является экономически оправданным. В то же время, накопленный к настоящему моменту практический опыт создания интегрированных структур в отечественной промышленности свидетельствует о том, что требование об обязательном наличии в составе группы банков заметно сокращает круг претендентов на получение статуса ФПГ, лишая такой возможности ряд вполне жизнеспособных промышленных объединений. Поэтому целесообразно либо смягчить данное требование, придав ему форму рекомендации, либо вовсе отказаться от него. Как показывает практика, если в какой-то ситуации объединение промышленного и банковского капиталов в рамках единой структуры становится экономически оправданным, то такая интеграция осуществляется без всякого внешнего давления. В противном же случае - требовать обязательного участия банков в составе ФПГ неразумно.

Достаточно спорно еще одно требование рассматриваемой статьи, в соответствии с которым дочерние хозяйственные общества и предприятия могут входить в состав ФПГ только вместе со своим основным обществом (унитарным предприятием - учредителем). Данное требование является уместным и справедливым в отношении групп второго типа, в то время как для ФПГ, созданных под реализацию локального проекта (первый тип), целесообразно было бы его отменить.

Регистрация ФПГ

Регистрация финансово-промышленной группы носит разрешительный, а не уведомительный характер. Зарегистрировать ФПГ весьма сложно: необходимо подготовить и согласовать объемный организационный проект, учредить центральную компанию, получить положительное заключение государственного антимонопольного органа, а в случае участия в группе государственных унитарных предприятий - еще и разрешение собственника (ст. 5). Однако сложность и длительность существующей процедуры регистрации практически не отражаются ни на качестве проектов создания ФПГ, ни на эффективности самих групп. Можно говорить о том, что при проведении государственной экспертизы проектов основное внимание уделяется оценке декларируемых целей и задач создания ФПГ, а то, как они будут реализованы, и возможно ли это вообще, отходит на второй план. В результате складывается парадоксальная ситуация: успешность прохождения группой юридических лиц процедуры государственной регистрации в качестве ФПГ реально зависит не от дееспособности и экономического потенциала создаваемого объединения, а от того, удовлетворяет ли группа ряду формальных требований и ограничений и осуществлена ли инициаторами создания ФПГ последовательность обязательных шагов и мероприятий. Таким образом, разрешительная де-юре процедура государственной регистрации де-факто имеет, скорее, уведомительный характер (точнее, «согласительно-уведомительный»), но только для весьма узкого круга интегрированных структур. Последние, вне зависимости от их реального экономического потенциала, имеют возможность практически свободно получить статус ФПГ.

Описанный подход искажает саму идею государственной регистрации. Разрешительный характер данной процедуры подразумевает если не наличие конкурса на право именоваться ФПГ, то, по крайней мере, обязательное проведение «отсева» слабых и неэффективных объединений. Но этого не происходит. Кроме того, как показывает практика, органы государственной власти недостаточно эффективно используют предоставленные им возможности по внесению корректив в организационные документы ФПГ.

Недостатки применяемой процедуры государственной регистрации наряду с избыточностью требований, предъявляемых к составу участников ФПГ, и нерациональностью предписанного Законом способа организации системы управления группой стали причиной произошедшего в последние годы «обесценивания» статуса ФПГ: создание финансово-промышленных групп все более становится уделом структур, не обладающих сколько-нибудь существенным собственным потенциалом развития, необходимой привлекательностью для инвесторов и способных рассчитывать только на государственную поддержку (пусть и сомнительную). В то же время перспективные объединения часто не проявляют заинтересованности в получении официального статуса ФПГ, поскольку, с одной стороны, это требует существенных организационных и финансовых затрат (связанных с реорганизацией системы управления, созданием самостоятельной центральной компании, включением в состав объединения финансово-кредитного института и т.д.), а с другой - всего лишь позволяет встать в один ряд с откровенно слабыми группами.

Существующий механизм официального оформления ФПГ несовершенен и нуждается в существенной модификации, которую целесообразно осуществить по следующей схеме: при максимально широком круге потенциальных претендентов на официальную регистрацию в качестве ФПГ реальными обладателями данного статуса должны становиться лишь высокоэффективные объединения. Тогда один лишь факт успешного прохождения группой юридических лиц процедуры государственной регистрации в качестве ФПГ станет существенной гарантией эффективности интеграции, осуществимости предложенных проектов и программ, достижимости декларируемых целей.

В рамках предложенного подхода рассмотрим возможный порядок регистрации ФПГ холдингового типа, подразумевающий централизацию управленческих полномочий и договорных групп - временных содружеств, ориентированных на реализацию совместного проекта.

В отношении холдинговых ФПГ целесообразно сохранить процедуру регистрации в ее нынешнем виде. При этом необходимо существенно повысить качество проведения экспертизы представляемых проектов, учитывая, что одной из немаловажных причин «некачественности» экспертизы является отсутствие у полномочного государственного органа необходимых финансовых средств (на привлечение независимых экспертов и т.д.). Нужно установить, чтобы расходы полномочного органа на все мероприятия, необходимые для принятия решения о регистрации (отказе в регистрации) ФПГ, должны компенсироваться (полностью либо до некоторого предела) центральной компанией группы.

Целесообразно расширить состав документов, представляемых центральной компанией холдинговой ФПГ, по следующим основным позициям.

Первое. Поскольку критерием отнесения группы к данному типу является концентрация в руках центральной компании полномочий по управлению всеми прочими участниками объединения, то для регистрации подобной ФПГ необходимо требовать документы, подтверждающие право центральной компании давать указания, обязательные для исполнения участниками группы. В нынешней своей редакции Закон предписывает представлять в полномочный государственный орган копии учредительных документов и реестров акционеров (для акционерных обществ) каждого из участников. Однако следует учитывать, что участниками холдинговой ФПГ могут быть юридические лица, не являющиеся акционерными обществами, а право центральной компании давать обязательные указания может не основываться на преобладающем участии в капитале и не отражаться в учредительных документах участника. Поэтому следует установить, что данное право, независимо от оснований его возникновения, должно быть документально подтверждено по каждому из участников группы.

Второе. Ситуация, когда недееспособные предприятия создают высокоэффективное объединение, представляется крайне маловероятной. Поэтому для облегчения задачи полномочного государственного органа целесообразно ввести требование, согласно которому центральная компания должна предоставить по каждому из участников объединения бухгалтерскую отчетность за два последних года, а также результаты аудиторской проверки, выполненной независимым аудитором не ранее, чем за шесть месяцев до подачи заявки на создание ФПГ.

Третье. Вполне возможно установить такой порядок регистрации ФПГ, в соответствии с которым группа может быть официально зарегистрирована исключительно при наличии опыта успешного совместного функционирования ее участников в течение некоторого периода времени (например, в течение года). В этом случае следует требовать от центральной компании предоставить пакет документов, подтверждающих факт «успешного сосуществования» участников группы, реализации совместных проектов и программ и т. п. Можно также допустить возможность создания групп «с листа» - без предыстории совместного функционирования. В таком случае предлагаемое требование следует заменить рекомендацией, а указанные документы учитывать в качестве дополнительного (и весьма существенного) довода в пользу официальной регистрации объединения в качестве ФПГ.

Применительно к договорным группам существующая процедура государственной регистрации излишне сложна, громоздка и, что немаловажно, чересчур длительна. Вследствие этого многие финансово-промышленные объединения, реализующие весьма эффективные проекты, предпочитают не тратить свои усилия на осуществление многомесячной затратной процедуры, связанной с приобретением официального статуса ФПГ (особенно с учетом того, что данный статус в настоящее время не дает практически никаких реальных выгод и преимуществ). Поэтому нужно существенно упростить и ускорить порядок регистрации договорных групп. Прежде всего следует сократить перечень представляемых полномочному государственному органу документов (в частности, не требовать от каждой группы заключения государственного антимонопольного органа). Можно поступить следующим образом: установить, что центральная компания ФПГ в безусловном порядке должна представлять лишь заявку на создание ФПГ, договор о создании группы и организационный проект. Прочие же документы, указанные в п. 2 ст. 5 Закона, должны представляться лишь в специфических случаях, определяемых специальным нормативным актом Правительства РФ. Далее - необходимо сделать процесс рассмотрения основных документов группы (прежде всего организационного проекта) более оперативным и, вместе с тем повысить качество их экспертизы. Для этого предлагается пойти по пути «разумной формализации»: разработать жесткие требования к форме и содержанию документов, позволяющие сделать их максимально «прозрачными» и удобными для экспертизы. Принимать к рассмотрению следует только те документы, которые полностью соответствуют принятым требованиям. В процессе же проведения экспертизы, как и в случае с холдинговыми ФПГ, основное внимание должно уделяться анализу осуществимости предложенных проектов (это также следует учесть при разработке требований к представляемым документам).

Для уменьшения вероятности создания «фиктивных» ФПГ и в качестве дополнительной гарантии осуществимости предлагаемых проектов и программ целесообразно ввести ограничение на минимальный размер объединяемых активов, который может определяться объемом инвестиционной потребности реализации организационного проекта. Можно поступить иначе, установив, что нижнюю границу размеров объединяемых активов определяет Правительство РФ либо полномочный государственный орган. Однако в любом случае следует требовать от центральной компании ФПГ предоставить оценку объединяемого имущества, произведенную в соответствии с действующим законодательством об оценочной деятельности.

Немаловажным критерием эффективности создаваемой ФПГ является соответствие имущественных вкладов участников целям деятельности группы. Сама идея объединения активов для реализации некоторого проекта подразумевает, что имущественные вклады участников должны либо непосредственно использоваться в процессе осуществления этого проекта, либо быть достаточно ликвидными для того, чтобы служить гарантией при привлечении необходимого объема заемных средств. Этот подход вполне уместен при проведении экспертизы организационных документов ФПГ.

Завершая рассмотрение процедур, связанных с созданием ФПГ, необходимо отметить следующее. Во-первых, предлагаемая дифференциация порядка государственной регистрации групп обязательно должна найти свое отражение и в документах, подтверждающих факт регистрации. Это означает, что холдинговые и договорные ФПГ должны получать разного образца свидетельства и по-разному именоваться. Кроме того, данное различие должно быть отражено и в государственном реестре ФПГ. Во-вторых, существенное изменение порядка и условий официального оформления ФПГ подразумевает необходимость проведения перерегистрации существующих групп. Данная мера представляется весьма непопулярной, однако она неизбежна, поскольку повышение «престижности» статуса ФПГ (а следовательно, и заинтересованности существующих и создаваемых объединений в его получении) невозможно без проведения жесткого «отсева» недееспособных и формальных структур среди зарегистрированных к настоящему моменту групп.

Система управления ФПГ

Особого внимания заслуживает проблема построения системы управления финансово-промышленной группой. Очевидно, что потенциальные преимущества интеграции могут быть реализованы только при наличии эффективного внутригруппового менеджмента. Закон (ст. 10 и 11) устанавливает двухуровневую конфигурацию системы управления ФПГ, притом не совсем обычную: высшим органом управления ФПГ является совет управляющих группы, а в роли исполнительно-распорядительного органа выступает юридическое лицо - центральная компания ФПГ, которая, в свою очередь, имеет собственные высший и исполнительный уровни управления. При таком построении организационной структуры управления требуется очень четко и однозначно решить вопрос о разделении функций и, что еще более важно, о разграничении компетенции [6]. Однако Закон практически не освещает этот важнейший вопрос, оставляя его на усмотрение создателей группы (согласно п. 3 ст. 10, компетенция совета управляющих ФПГ устанавливается договором о создании группы[1]). Как показывает опыт функционирования существующих ФПГ, во многих из них такое разделение оказывается весьма нерациональным: приводит к неразумному дублированию функций, не разграничивает ответственность, допускает наличие вопросов «ничьей» компетенции и, как следствие, - нередко становится причиной возникновения конфликтов, парализующих работу обоих уровней управления ФПГ.

Необходимым условием эффективного функционирования произвольной системы управления является отсутствие внутренних противоречий и конфликтов. Поэтому одна из основных задач законодательного регулирования ФПГ - снижение риска возникновения конфликтов и построение механизмов их скорейшего разрешения. Следует признать, что финансово-промышленные структуры - «конфликтоопасные» образования. Любая ФПГ подразумевает участие принципиально различных экономических субъектов (в действующей редакции Закона - как минимум производственных предприятий и финансово-кредитных учреждений) с разными, а порой и прямо противоположными экономическими интересами. Это чревато появлением конфликтов во всех сферах взаимодействия участников, а в особенности - в области внутригруппового менеджмента. Поэтому оставлять на усмотрение создателей ФПГ вопросы, связанные с организацией системы принятия решений и распределением ответственности в рамках двухуровневой структуры управления - неразумно.

Описанная проблема может быть решена двумя способами. Первый из них заключается в жесткой законодательной регламентации функций и компетенции каждого из органов управления ФПГ. Второй способ более радикален и состоит в отказе от создания совета управляющих группы как такового. В этом случае высшим органом управления ФПГ будет являться соответствующий орган центральной компании группы; в частности, если центральная компания создана в форме акционерного общества (подавляющее большинство ФПГ зарегистрировано в форме акционерных обществ), то «верховной властью» ФПГ станет собрание акционеров компании.

Оба предложенных подхода «имеют право на существование», однако второй из них более удачен, особенно с позиций создания ФПГ холдингового типа. Действительно, формирование в рамках функционирующей интегрированной структуры принципиально нового уровня управления - Совета управляющих (при условии наделения его реальными полномочиями) - фактически подразумевает существенную реорганизацию действующей системы корпоративного контроля. Маловероятно, чтобы высший менеджмент дееспособной интегрированной структуры, обладающей налаженной системой управления, добровольно согласился на такой решительный шаг. Более логично предположить, что «правящая верхушка» объединения либо вовсе откажется от регистрации ФПГ, либо сделает совет управляющих чисто формальным органом. Согласно п. 1 ст. 10 Закона, Совет управляющих ФПГ должен включать представителей всех ее участников, однако при этом Закон не определяет, какое представительство в Совете могут иметь центральная компания и рядовые участники. Если предположить, что головная компания обеспечивает себе доминирующее участие в Совете управляющих группы (что наиболее логично для холдинговых ФПГ, подразумевающих жесткую вертикаль управления), то Совет фактически становится дублером «компетентного» органа центральной компании (т.е. того из органов управления, к компетенции которого отнесено назначение представителей). В случае же, если головная компания не сможет обеспечить свое преобладающее участие в Совете управляющих (прямое или через «марионеточных» представителей других участников объединения), она, вероятнее всего, приложит все усилия к тому, чтобы свести реальные полномочия Совета управляющих к нулю. Если же не удастся и это, то высший менеджмент объединения, как уже говорилось, скорее откажется от возможности получения официального статуса ФПГ, чем согласится «поделиться властью» с независимым Советом управляющих. И наконец, если допустить, что действующее руководство интегрированной структуры пойдет на создание самостоятельного коллегиального органа управления и передаст ему некоторую часть своих полномочий, то получаемая в результате «кольцевая» система корпоративного контроля едва ли окажется эффективной в современных российских условиях. Действительно, поскольку в некоторых сферах участники объединения управляют центральной компанией, в то время как во всех прочих центральная компания осуществляет руководство участниками, то любой мало-мальски серьезный конфликт в отсутствие действенных механизмов его разрешения практически неизбежно парализует всю систему управления ФПГ.

Таким образом, с позиций построения структуры корпоративного управления ФПГ холдингового типа совет управляющих представляет собой весьма бесполезную (а возможно и вредную) искусственную надстройку, необходимость формирования которой, к тому же, может «отпугнуть» некоторое число реальных претендентов на получение статуса ФПГ. Поэтому для холдинговых групп целесообразно упразднить Совет управляющих.

В отношении договорных ФПГ полезность совета управляющих также вызывает некоторые сомнения. В том случае, если центральная компания группы создана в форме хозяйственного общества, ее высший орган управления включает всех ее учредителей, среди которых, согласно п. 1 ст. 11 Закона, должны присутствовать все юридические лица - участники ФПГ[2]. А поскольку обычно список учредителей центральной компании договорной ФПГ исчерпывается участниками группы, совет управляющих по своему составу полностью дублирует собрание участников (акционеров) центральной компании. Таким образом, если ввести требования, в соответствии с которыми центральная компания может быть создана только в форме хозяйственного общества, а ее учредителями могут выступать только юридические лица, подписавшие договор о создании ФПГ (либо доля иных лиц не должна превышать 25% уставного капитала), то в таком случае целесообразно будет отказаться от создания Совета управляющих, установив, что высшим органом управления ФПГ является высший орган управления центральной компании. Помимо снятия дублирования в системе управления группой данный подход позволит также разрешить проблему пропорционального представительства участников ФПГ при руководстве деятельностью группы в зависимости от размера внесенного имущества. Однако вполне возможно сохранить структуру управления договорными ФПГ в ее нынешнем виде, при условии, что сферы компетенции различных руководящих органов будут четко разграничены нормативным путем.

Необходимо отметить, что согласно ст. 11 Закона центральная компания является юридическим лицом, учрежденным всеми участниками договора о создании ФПГ или являющимся по отношению к ним основным обществом. Таким образом, если в интегрированной структуре холдингового типа головная компания либо одно из подчиненных лиц не является хозяйственным обществом, ФПГ должна строиться на основе «системы участия», т.е. все участники объединения должны учредить центральную компанию и т. д. Такой порядок может оказаться неприемлемым (или, по меньшей мере, неудобным) для значительного числа потенциальных претендентов на регистрацию ФПГ второго типа. Поэтому целесообразно «универсализировать» соответствующее положение Закона, установив, что центральной компанией холдинговой ФПГ является юридическое лицо, обладающее правом давать указания, обязательные для исполнения всеми другими участниками объединения.

Требование о создании всеми участниками ФПГ центральной компании может оказаться весьма неудобным и для некоторого числа договорных объединений. В частности, если одному из участников заведомо принадлежит доминирующая роль в реализации организационного проекта, то вполне естественно поручить ведение дел в группе именно ему. Однако Закон не позволяет сделать этого (по крайней мере, явно). Поэтому можно предоставить участникам договорных ФПГ право не учреждать совместно центральную компанию, а выбрать в качестве таковой одного из действующих участников. При этом неизбежно возникнет целый ряд проблем, связанных с представлением интересов прочих участников объединения, гарантиями сохранности переданных ими активов и т.п. Для разрешения подобного рода проблем следует создать в рамках системы управления ФПГ независимый коллегиальный орган и предоставить ему необходимые полномочия для осуществления общего надзора за совместной деятельностью. В том случае, если для договорных ФПГ будет предусмотрена возможность выбора центральной компании из числа участников, для групп данного типа необходимо сохранить требование о создании совета управляющих (разумеется, четко определив порядок его формирования, а также сферы полномочий и ответственности).

Государственная поддержка ФПГ

Одним из наиболее часто оспариваемых положений Закона является предусмотренная ст. 15 возможность государственной поддержки деятельности ФПГ. Вопрос о целесообразности осуществления государством содействия созданию и функционированию ФПГ ставится порой в весьма жесткой форме: зачем вообще нужны подобные образования, если приходится говорить об их государственной поддержке? Ответом на это могут служить следующие рассуждения: ФПГ имеют стратегическую нацеленность, однако не гарантируют автоматически и в любой момент тактических выгод (хотя и не исключают их). Государственная поддержка призвана помочь группам раскрыть свои главные преимущества, связанные с решением стратегических мезо- и макроуровневых задач экономического развития [7]. Кроме того, сам факт оказания группам значимого содействия со стороны государства весьма важен с точки зрения повышения «престижности» статуса ФПГ, о необходимости которого говорилось ранее. Поэтому, не вдаваясь далее в полемику по этому вопросу, примем, что государственная поддержка ФПГ «имеет право на существование», и обратимся к проблеме построения рационального регулирования в указанной сфере.

Ст. 15 Закона определяет весьма широкий спектр возможных мер государственной поддержки деятельности ФПГ:

1) зачет задолженности участника ФПГ, акции которого реализуются на инвестиционных конкурсах, в объем предусмотренных условиями инвестиционных конкурсов инвестиций для покупателя - центральной компании той же ФПГ;

2) предоставление участникам ФПГ права самостоятельно определять сроки амортизации оборудования и накопления амортизационных отчислений с направлением полученных средств на деятельность группы;

3) передача в доверительное управление центральной компании ФПГ временно закрепленных за государством пакетов акций участников этой группы;

4) предоставление государственных гарантий для привлечения различного рода инвестиций;

5) предоставление инвестиционных кредитов и иной финансовой поддержки для реализации проектов ФПГ;

6) Центральный банк РФ может предоставлять банкам-участникам ФПГ, осуществляющим в рамках группы инвестиционную деятельность, льготы, предусматривающие снижение норм обязательного резервирования, а также изменение других нормативов в целях повышения их инвестиционной активности.

Кроме того, органы государственной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции могут предоставлять ФПГ дополнительные льготы и гарантии.

Однако в течение пяти лет, прошедших с момента принятия Закона, ни одна из продекларированных мер государственной поддержки ФПГ не получила сколько-нибудь широкого распространения [8]. Такая ситуация не в последнюю очередь объясняется тем, что Закон не устанавливает порядок и условия предоставления группам государственной поддержки, а лишь передает соответствующие полномочия Правительству РФ. Последнее же весьма слабо использует эти полномочия. Между тем, как уже говорилось, для повышения привлекательности статуса ФПГ необходимо, чтобы государство начало оказывать группам реальное содействие. Нужно законодательно установить четкий порядок предоставления ФПГ государственной поддержки. Поскольку контроль за деятельностью групп осуществляет полномочный государственный орган, вполне логично предоставить ему ключевую роль и в вопросе с господдержкой. Желателен следующий порядок предоставления государством мер поддержки ФПГ: полномочный государственный орган на основании анализа результатов деятельности групп ежегодно представляет в Правительство РФ перечень ФПГ, в отношении которых целесообразно оказание государственной поддержки. При этом по каждой из включенных в перечень групп полномочный государственный орган должен указать рекомендуемые им конкретные меры поддержки, а также обосновать целесообразность применения этих мер. Кроме того, следует возложить на полномочный государственный орган обязанность осуществлять контроль за эффективностью использования ФПГ государственной поддержки и ежегодно информировать Правительство о результатах контроля. Кратко остановимся на самих мерах государственной поддержки.

Первое. Практически не вызывает сомнений то, что при нынешнем состоянии бюджета государство неспособно в должном масштабе обеспечить предоставления ФПГ инвестиционных кредитов и иной финансовой поддержки. С учетом имеющихся прогнозов можно заявить, что в течение ближайших нескольких лет ситуация в данной сфере коренным образом не улучшится. И в среднесрочной перспективе государство, скорее всего, не сможет осуществлять значимую финансовую «подпитку» ФПГ. Поэтому нужно исключить соответствующую меру поддержки из текста Закона.

Второе. Вызывает большие сомнения разумность предоставления банкам - участникам ФПГ льгот, предусматривающих снижение норм обязательного резервирования, а также изменение других нормативов. Действительно, широкое применение данной меры государственной поддержки фактически будет означать дискриминацию финансовых институтов по формальному признаку их участия либо неучастия в одной из официально зарегистрированных ФПГ, что совершенно неправильно. Разумеется, нужно всячески поощрять и стимулировать инвестиционную деятельность банков в реальном секторе, однако при этом не следует прибегать к откровенно циничным методам такого стимулирования.

Третье. Особого внимания заслуживает возможность передачи в доверительное управление центральной компании ФПГ временно закрепленных за государством пакетов акций участников этой группы. В нынешних условиях, когда существующие размеры государственной собственности многократно превосходят управляющие возможности государства, передача ФПГ прав по управлению государственным имуществом не только не противоречит интересам государства, но даже может рассматриваться как своеобразная форма «помощи государству со стороны ФПГ». Поэтому следует существенно расширить практику применения данной формы государственной поддержки ФПГ. Однако при этом необходимо учитывать следующее:

- передачу в доверительное управление центральной компании ФПГ пакетов акций целесообразно практиковать только в отношении групп холдингового типа;

- Закон предусматривает возможность передачи в доверительное управление лишь для пакетов акций, закрепленных в государственной собственности. Нужно заметить, что в настоящее время более половины общего числа пакетов акций, принадлежащих Российской Федерации, находятся в федеральной собственности без закрепления. Согласно действующему законодательству такие пакеты акций подлежат приватизации, но в силу ряда причин многие из них не могут быть выгодно проданы даже заинтересованной стороне - центральной компании ФПГ. Поэтому необходимо распространить возможность передачи в доверительное управление на акции, которые находятся в государственной собственности без закрепления;

- механизм доверительного управления принадлежащими государству пакетами акций удобно использовать в качестве их предпродажной подготовки. В этом случае доверительному управляющему (центральной компании ФПГ) может быть предоставлено право выкупа переданных ему акций (или некоторой их части) по истечении срока доверительного управления по первоначально установленной стоимости.

Нужно отметить, что государственную поддержку в любой из установленных форм следует оказывать только тем ФПГ, которые действуют в строгом соответствии со своими учредительными документами и не нарушают порядок и сроки представления отчетности.

Контроль за деятельностью ФПГ

Закон предусматривает весьма существенные контрольные возможности государства в отношении ФПГ: группы обязаны ежегодно предоставлять полномочному государственному органу отчеты о своей деятельности, достоверность которых должна быть подтверждена независимым аудитором (ст. 11, 16). Однако большинство зарегистрированных групп нарушают сроки отчетности, нередко представляют недостоверную информацию, а иногда и вовсе игнорируют данное требование. П. 4 ст. 17 Закона установлено, что в случае уклонения от представления необходимых документов, обнаружения в представленных документах недостоверной информации, нарушения действующего законодательства (в том числе рассматриваемого Закона, который, в частности, определяет порядок и сроки представления отчетности), а также в некоторых других случаях[3] полномочный государственный орган может предпринять следующие действия в зависимости от характера и степени нарушения:

- предложить участникам ФПГ устранить выявленные недостатки и установить сроки их устранения;

- обратиться в Правительство РФ, соответствующий орган субъекта Федерации с предложением о лишении ФПГ всех или части предоставленных ими прав или мер поддержки;

- принять меры к привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении;

- обратиться в Правительство РФ с предложением о прекращении действия свидетельства о регистрации ФПГ.

Однако для случая нарушения сроков отчетности, уклонения от нее и представления недостоверной информации все установленные Законом меры, за исключением первой, которая, вообще говоря, не предусматривает никакой ответственности, являются чересчур громоздкими. В этой связи целесообразно расширить перечень установленных Законом «карательных» мер. В частности, следует наделить полномочный государственный орган правом приостановить действие свидетельства о регистрации ФПГ на определенный срок либо до устранения выявленных нарушений. Допустимо также применение к «провинившимся» ФПГ штрафных санкций.

Весьма интересно еще одно положение ст. 17 Закона, согласно которому полномочный государственный орган не чаще одного раза в год вправе потребовать представления ему отчета о деятельности группы и назначить ее аудиторскую проверку (п. 1). При этом такая проверка должна осуществляться за счет полномочного государственного органа (п. 2). На основании вышесказанного целесообразно преобразовать данное положение в еще одну «карательную» меру, установив, что в некоторых ситуациях аудиторская проверка, проводимая по инициативе полномочного государственного органа, осуществляется за счет центральной компании ФПГ. При этом необходимо четко определить все случаи, когда бремя расходов на проведение дополнительной проверки несет на себе центральная компания. Очевидно, что среди таких случаев не должно фигурировать уклонение ФПГ от предоставления годовой отчетности. Действительно, центральная компания ФПГ в любом случае должна не менее одного раза в год составлять отчет и проводить за свой счет аудиторскую проверку. Если же это будет сделано по требованию полномочного государственного органа, последний, в соответствии с Законом, до конца года лишается возможности предъявить данное требование вторично. Поэтому нужно установить, что аудиторская проверка, проводимая по инициативе полномочного государственного органа, осуществляется за счет центральной компании ФПГ в том случае, если предоставленные ранее отчетные материалы недостоверны.

* * *

Предложенные изменения правового регулирования в сфере создания и функционирования финансово-промышленных групп могут показаться неоправданными и чересчур кардинальными. В этой связи нужно отметить, что все изложенные предложения по модификации законодательства продиктованы необходимостью повысить эффективность «официальной интеграции», осуществляемой с помощью регистрации ФПГ. Оптимизация структуры внутригруппового менеджмента, смещение акцентов при проведении процедуры официального оформления объединения, снятие избыточных требований и неоправданных ограничений в отношении участников группы, дифференциация режима правового регулирования для ФПГ разных типов - это и многое другое существенно важно для интенсификации процессов «легальной» интеграции, вовлечения в них широкого круга реально существующих финансово-промышленных структур, повышения «престижности» статуса ФПГ и, в конечном итоге, - для повышения эффективности промышленной интеграции как таковой.

В заключение отметим: практика последнего десятилетия свидетельствует о том, что эффективность организации бизнеса в условиях нашей страны зависит, прежде всего, от четкости, прозрачности и понятности правил и норм правового регулирования структуры собственности и системы корпоративного контроля. Поэтому задача совершенствования соответствующей правовой базы по сей день является очень актуальной и, по всей видимости, останется таковой в обозримом будущем.

Михаил КУЗЫК,

Институт системного анализа РАН

Литература

1. Мильнер Б. Крупные корпорации - основа подъема и ускоренного развития экономики. Вопросы экономики. № 9, 1998.

2. Винслав Ю. Государственное регулирование и проектирование корпоративных структур. Российский экономический журнал. № 1, 1997.

3. Винслав Ю., Дементьев В., Мелентьев А., Якутин Ю. Развитие интегрированных корпоративных структур в промышленности. Российский экономический журнал. № 11-12, 1998.

4. Чекмарева Е. Банки в финансово-промышленных группах: настоящее и перспектива. Российский экономический журнал. № 7, 1999.

5. Никологорский Д. Институциональные предпосылки экономического роста в России. Вопросы экономики. № 11, 1997.

6. Рудашевский В. Правовое положение финансово-промышленных групп: возможности и ограничения. Государство и право. № 2, 1998.

7. Дементьев В. Финансово-промышленные группы в российской экономике. Российский экономический журнал. № 1, 1999.

8. Развитие корпоративных форм управления в России (по материалам международной научно-практической конференции, проведенной Международной академией корпоративного управления). Российский экономический журнал. № 2, 2000.

---

[1] Следует особо отметить, что Закон не требует от ФПГ, образованных основным и дочерними обществами, заключения договора о создании ФПГ. Таким образом, вопрос о компетенции совета управляющих в группах подобного рода попросту «повисает в воздухе».

[2] Закон не содержит запрета на участие в капитале центральной компании ФПГ лиц, не подписавших договор о создании ФПГ.

[3] «… в случаях обнаружения… в деятельности финансово-промышленной группы несоответствия договору о ее создании и организационному проекту, несоответствия деятельности центральной компании финансово-промышленной группы ее уставу, злоупотребления предоставленными правами и мерами поддержки...» (п. 4 ст.17 Закона).