В декабре этого
года Энергетическая хартия - межправительственная организация, деятельность
которой посвящена сотрудничеству между Востоком и Западом в энергетической
области - отмечает свое десятилетие. Д-р Риа Кемпер, генеральный секретарь этой
организации, размышляет об успехах и неудачах хартии за прошедшее десятилетие и
рассуждает об их последствиях для ее будущего.
Когда в 1991 г. рухнул «железный занавес», политики осознали, что открылась уникальная возможность преодолеть экономическую разобщенность Европы периода холодной войны. Самым привлекательным сектором экономики, бесспорно заслуживающим особого внимания, стал энергетический, где взаимная выгода сотрудничества была очевидна. Зависимые от импорта государства Западной Европы были заинтересованы в надежном обеспечении нефтью и газом из стран-производителей СНГ, снижая тем самым свою зависимость от поставщиков с Ближнего Востока, в то время как Россия и страны бывшего Советского Союза нуждались в крупных капиталовложениях, которые могли предоставить западные компании для развития производства энергоресурсов. От расширения сотрудничества в энергетической области выигрывали все. Именно на этой основе была выработана и в декабре 1991 г. подписана более чем 50 государствами декларация, в которой было заявлено об общей приверженности принципам рыночного регулирования, открытости и недискриминации в качестве фундамента для сотрудничества в энергетических вопросах. Эта декларация, названная Европейской энергетической хартией, положила начало процессу, который привел к подписанию в 1994 г. Договора к Энергетической хартии (ДЭХ) - многостороннего соглашения, кодифицирующего в рамках международного права «правила игры», применимые в отношениях между подписавшими его государствами во взаимной торговле энергоресурсами, в инвестировании в энергетику, осуществляемом компаниями этих стран, в вопросах транзита, разрешения споров и сотрудничества в области энергоэффективности.
Извлекая уроки
17 декабря 2001 г. представители 51 государства - участника Энергетической хартии соберутся в Брюсселе, чтобы отметить десятую годовщину процесса сотрудничества. Какие уроки могут они извлечь из успехов и неудач хартии за эти первые десять лет и какие выводы на будущее должна сделать хартия?
Для того чтобы дать ответ на этот вопрос, необходимо сначала напомнить об изначальных целях хартии. Она не является кредитным учреждением, и перед ней никогда не ставилась задача прямого финансирования энергетических проектов в странах СНГ. Ее деятельность сосредоточена на создании общих правовых рамок, обеспечивающих необходимую обстановку правовой стабильности, в которой можно принимать решения об инвестициях. Главным при ее создании было убеждение в том, что взаимные интересы стран Востока и Запада в области энергетического сотрудничества можно реализовать только путем создания объединяющей правовой базы в рамках международного права. Без такой базы неопределенность правового климата в отношении защиты инвесторов в государствах СНГ препятствовала бы усилиям правительств этих стран в привлечении иностранных компаний в энергетический сектор.
При подписании ДЭХ в 1994 г. были надежды на то, что сам факт существования Договора обеспечит необходимую юридическую надежность, на основе которой может произойти рост притока инвестиций в энергетические проекты в России и в государствах каспийского региона. Однако сейчас ясно, что подписания Договора еще не достаточно; необходимо на политическом уровне постоянно уделять внимание обеспечению того, чтобы правительства выполняли содержащиеся в Договоре обязательства в своей каждодневной практике. К сожалению, многое еще предстоит сделать в этом отношении во многих странах-производителях СНГ, о чем свидетельствуют трудности, с которыми столкнулся ряд западных инвесторов в последние годы.
Главный урок, который можно извлечь из этого, состоит в том, что внедрение верховенства закона в Европе после холодной войны - процесс долгосрочный и не всегда быстро приносящий результаты. Задача Энергетической хартии по созданию единых правовых рамок для сотрудничества еще далека от своего решения. Наиболее очевидным недостатком в работе нашей организации на сегодня является тот факт, что спустя семь лет после подписания Договора к Энергетической хартии еще не все из 51 подписавших его государства завершили ратификацию. Несомненно, самым важным из шести еще не ратифицировавших Договор государств является Россия. С учетом значения России как поставщика энергоресурсов на европейские рынки и как государства транзита для поставки нефти и газа из каспийского региона ее полная приверженность Договору приобретает важнейшее значение для выполнения Энергетической хартией той роли, которая изначально ей отводилась.
Процесс ратификации в России продвигается медленно, и этому не способствуют объявленные во всеуслышание возражения против Договора со стороны ОАО «Газпром», которое считает, что статья 7 ДЭХ, касающаяся вопросов транзита, заставит эту компанию предоставлять в обязательном порядке доступ к своей трубопроводной сети среднеазиатским производителям газа, а также распространять на поставляемый ими транзитом газ такие же льготные тарифы на транспортировку, как и для поставок внутри России. Ни одно из этих опасений не имеет под собой оснований, поскольку ДЭХ не содержит таких положений. Однако несмотря на неоднократные попытки убедить в этом «Газпром», его позиция до сих пор не изменилась, в результате чего перспективы ратификации Договора Думой по-прежнему неопределенны.
Транзит - ключ к ратификации
Ключевым элементом выхода из тупика в деле ратификации Договора Россией является завершение выработки под эгидой Энергетической хартии нового правового документа по вопросам транзита. Протокол Энергетической хартии по транзиту, переговоры по которому наши государства-члены ведут уже почти два года, направлен на установление более подробных правил, регулирующих потоки нефти, газа и электроэнергии, пересекающие границы стран. Россия остро заинтересована в успешном завершении этих переговоров, считая этот протокол одним из средств, уравновешивающих те недостатки, которые усматривает «Газпром» в существующих положениях Договора в отношении транзита. После его принятия протокол по транзиту обеспечит правовую поддержку законной заинтересованности России в обеспечении надежности экспорта своих энергоресурсов, проходящих транзитом через соседние государства. В то же время протокол направлен на установление четких международно-правовых критериев для определения наличных мощностей транзита в национальных трубопроводных системах, включая систему «Газпрома», которые должны выделяться третьим сторонам, осуществляющим экспорт своих энергоресурсов по транзитным маршрутам.
И вновь опыт последних лет показывает, что трудно добиться быстрых результатов. Усилия, направленные на завершение переговоров по протоколу по транзиту до конца этого года, закончились неудачей ввиду неспособности правительств наших государств-членов выработать взаимоприемлемые формулировки по некоторым ключевым юридическим положениям этого документа. Например, как следует в юридических терминах определить понятие «наличные мощности для транзита»: в какой мере компаниям, которые являются владельцами или операторами трубопроводных систем, следует разрешать резервировать мощности для собственных настоящих и прогнозируемых производственных потребностей? Какие критерии следует применять при установлении транзитных тарифов: должны ли тарифы основываться исключительно на издержках (включая также разумную норму прибыли), или следует предусмотреть и другие виды установления тарифов, например системы аукционов? И следует ли предоставлять поставщикам, уже осуществляющим поставки и имеющим долгосрочные обязательства перед европейскими потребителями, преференциальное право на возобновление своих краткосрочных соглашений о транзите через третьи страны по истечении сроков таких соглашений о транзите? (Последнее обстоятельство является предметом серьезной озабоченности «Газпрома», который сталкивается именно с этой потенциальной проблемой в отношении своих контрактов о транзите через Украину.)
Когда в переговорах участвует 51 страна, причем каждая представляет самые разнообразные интересы потребителей, производителей и поставщиков, иногда противоречащие интересам других стран, становится ясно, что достичь понимания в этих вопросах нелегко. Но в этом-то и заключается суть многостороннего подхода: стремление найти решение общих проблем неизбежно несет в себе элемент компромисса со стороны всех участников. Конечно, такие компромиссы достижимы только при наличии достаточной политической воли.
Сосуд наполовину полон или наполовину пуст?
Энергетическая хартия подходит к своему юбилею с длинным списком незавершенных дел. Помимо проблем, о которых говорилось выше, есть еще и важный вопрос незавершенного Дополнительного договора к ДЭХ, который распространил бы на иностранных инвесторов в энергетические проекты недискриминационный режим в юридически обязательной форме уже на предынвестиционном этапе. Переговоры по Дополнительному договору фактически приостановлены с 1998 г., хотя сейчас, кажется, есть реальный шанс возобновить их.
В общем плане, однако, вопросы, ответы на которые изначально должна была дать хартия, остаются фундаментально неизменными. Главным среди них остается вопрос о том, что правительства могут сделать, действуя совместно, для улучшения условий торговли энергоресурсами, транзита и инвестиций в энергетические проекты на более широком пространстве евразийского континента. Договор к Энергетической хартии по-прежнему представляет собой эталон норм международного права в плане защиты инвестиций в энергетику, который государства СНГ подписали. Но в то же время хартия еще не достигла своей изначальной цели создать фундамент правовых норм, который полностью поддерживали бы все ее государства-члены, включая Россию.
Что же, сосуд Энергетической хартии наполовину полон или наполовину пуст? Мой вывод таков: как бы мы ни относились к постигшим нас неудачам, основополагающая цель, во имя достижения которой была создана эта организация, остается значимой. Я уверена, что если спросить любого иностранного инвестора, каких перемен они ожидают в странах СНГ, то он ответит: улучшения инвестиционного климата, снижения уровня политических рисков, повышения открытости и правовой стабильности. Эти задачи можно выполнить только путем целенаправленных долговременных усилий на международном уровне в сотрудничестве с правительствами принимающих стран, направленных на укрепление верховенства закона в таких странах. И Энергетическую хартию - невзирая на ее нынешние недостатки - следует рассматривать в качестве неотъемлемой части этих долговременных усилий. Без улучшения правового климата для инвестиций в государствах СНГ компании будут по-прежнему отдавать предпочтение при принятии инвестиционных решений другим районам мира, где степень риска меньше. А это плохо как для самих стран СНГ, так и для государств-потребителей в Западной Европе, зависимость которых от внешних источников снабжения, особенно газа, в предстоящие годы должна существенно увеличиться. Поэтому становление верховенства закона на основе энергетического сотрудничества остается выгодным для всех участвующих в нем стран.
В защиту многостороннего подхода
Энергетическая хартия, как многосторонняя основа сотрудничества, может быть сильной и востребованной лишь настолько, насколько этого хотят ее государства-члены. В последние месяцы мы стали свидетелями все большего смещения Европейского союза и России в сторону двусторонних каналов энергетического сотрудничества. Между государствами всегда неизбежно будут существовать проблемы, которые более уместно рассматривать на двусторонней основе, - такие как, например, вопрос последствий либерализации рынка газа в ЕС для заключенных «Газпромом» с европейскими контрагентами долгосрочных договоров на поставку на принципах «бери или плати». Но в то же самое время не следует забывать, что другие проблемы, например транзит, являются по своему характеру многосторонними, и их невозможно надлежащим образом решить в рамках двустороннего диалога без риска игнорирования интересов участвующих в этом процессе третьих стран.
Надо помнить, что сама идея создания Энергетической хартии была изначально инициативой ЕС, исходя из его мнения относительно необходимости единого правового фундамента для сотрудничества со всеми государствами Европы и бывшего СССР (а также с Японией, Монголией и Австралией) и между этими государствами.
Окидывая взглядом прошедшие десять лет, я прихожу к выводу о том, что видение, положенное в основу инициативы ЕС, было в то время обоснованным. Тот факт, что усилия в строительстве этого правового фундамента за прошедший период приносили неоднозначные результаты, не опровергает исторической обоснованности самой идеи. Поэтому я надеюсь, что на встрече в Брюсселе 17 декабря для обсуждения прошлого и будущего хартии лица, определяющие политику ее государств-членов, подтвердят свою приверженность двустороннему подходу к вопросам укрепления «правил игры» в энергетическом сотрудничестве. Надеюсь, что при этом они также подчеркнут непреходящую роль Энергетической хартии в этом отношении и заявят о своей решимости удвоить усилия, направленные на то, чтобы первоначальные цели хартии стали реальностью.
Риа КЕМПЕР,
генеральный секретарь Энергетической хартии